狭义银行余波未了:美联储筑高主账户准入门槛,TNB痛批“监管阻挠创新”

2021/07/26 09:00
收藏
“联储银行以可能加大美国金融体系的风险为由,拒绝给符合条件的持照存款机构开立账户,可能会反过来加大总体风险。”

本文由智堡原创,智堡现已支持黑金会员补差升级为元会员

免责声明:以下内容仅代表作者观点,不代表智堡的立场和观点。

自2017年8月向纽约联储提交主存款账户 (Master Account,下称“主账户”) 申请起,TNB USA(下称"TNB")与美联储理事会之间围绕主账户准入权限的拉锯,已经持续了四年之久,期间智堡也曾多次撰文覆盖。

美联储理事会的最新动向——提出评估主账户申请的统一指引——和TNB看似徒劳的回应,反映出美国金融体系对一种不受存款保险相关约束的安全存款工具的巨大需求,以及美联储推出央行数字货币 (CBDC) 、尤其是批发CBDC的紧迫性

前情提要

作为“狭义银行”的代表,TNB创立的初衷是吸收来自机构储户的存款资金,将且仅将其停放在纽约联储的主账户上,从而在提供100%准备金保证的同时,承诺高于零售存款利率的回报(即超额准备金利率,IOER)

2017年8月,TNB作为一家不受保的“存款机构” (depository institution) 在康涅狄格州获得临时营业执照,并在此后成功续签执照。距离TNB开门迎客,只剩下在纽约联储开立主账户这临门一脚。

TNB董事长兼CEO James McAndrews本身就是从纽约联储退休的28年元老,董事Gary Gorton、Darrel Duffie都是美国经济金融学界的泰斗级人物和央行圈子的常客,未曾想这样一支明星团队却遭遇“开门黑”。

2017年12月,TNB得知其主账户申请因“相关政策考量”遭到搁置。公司随即诉诸法律,于2018年8月起诉纽约联储,请求法院强制纽约联储接受来自TNB的存款

作为回应,纽约联储于2019年3月向法院提交了驳回诉讼动议,同时美联储理事会发布就降低某些存放在联储的存款所能享受利率的规则修订,并公开征求意见,将矛头明确指向狭义银行这样的新型“传递投资实体” (PTIE)。

然而,理事会认为,PTIEs的出现可能对金融稳定产生净负面影响。PTIE存款可以在金融市场压力期间提供几乎无限的极具吸引力的避险资产,从而显著降低金融稳定性。PTIE存款可能被视为比美国国债更具吸引力,因为它们可以提供即时流动性,可以大量存取,而且支付利息的可控利率不一定会随着需求飙升而下降。因此,在面对市场压力时,那些原本会向非金融企业、金融机构以及州和地方政府提供短期融资的投资者,可能会迅速从这些借方那里收回资金,转而将这些资金存入PTIEs。资金从这些借方的突然撤出,可能会大大加剧系统性压力。

——欲加之罪,何患无辞!Cochrane评美联储否决“狭义银行”

2020年3月,纽约南区法院的联邦法官Andrew L. Carter Jr.决定不受理该案,回避了双方当事人的核心诉求,表示TNB的主账户申请还未遭到官方否决,现在要下判决为时过早。纽约联储这一搁置,看样子是要无限期了。

账户准入指引:只字不提狭义银行,却“处处都针对你”

转眼到了今年5月,美联储理事会发布《账户准入指引》(Account Access Guidelines,下称“《指引》”),旨在统一各地区联储银行对账户与服务申请的评估标准,并再度公开征求意见。

尽管长达19页的指引只字未提狭义银行,但开篇就阐述了支付体系的这样一幅图景:

伴随技术进步和其他因素,新的金融产品与服务以及提供传统银行服务(即支付、吸储和贷款)的不同方式层出不穷,支付体系正在迅速发生转变。与此相关的是,最近全国各地颁发或考虑颁发的新型营业执照类别有所增加,因此,联储银行收到来自新型机构对账户与服务准入的问询和申请越来越多。

尽管联储银行过去也曾在个别案例中收到过此类问询,但理事会现在认为,鉴于此类问询的数量和新颖性的增加,联储银行应该对此类申请采取更加透明和一致的处理方法。鉴于各家联储银行做出的准入决定可能会对联邦储备系统(美联储)的一系列政策和目标产生影响,一套结构化、透明和详细的准入申请评估框架将令金融体系广泛受益。这样一套框架也将有助于促进所有12家联储银行从风险和政策的角度对准入申请进行一致的评估。

理事会所谓的“个别案例” ("...on an exceptional basis"),毫无疑问指的就是TNB。理事会担忧的是,一旦像TNB这样的新型机构获得主账户准入,会招致各式各样的风险,面临风险的对象包括“联储银行、支付体系、金融体系和货币政策的有效实施”。

不仅如此,理事会还意图通过《指引》,对既存主账户进行追溯核查——“当一家联储银行意识到,账户持有者带来的风险因其主营业务活动的性质、条件等变化而发生重大变化时,联储银行也应将《指引》应用于既存的账户与服务关系”。这也就堵死了新型机构通过收购商业银行、改变主营业务,获得主账户准入、贯彻商业模式的可能性。

《指引》共涵盖六项原则,大致罗列如下:

  1. 每个申请账户或服务的机构必须根据《联邦储备法》或其他联邦法规有资格在联储银行开立账户并接受联储服务,并且其业务活动应该有充分的、明确的、透明的、和可执行的法律依据。

    联储银行应评估该机构的活动和服务是否符合适用的法律和法规,如《统一商法典》第4A条和《电子资金转移法》。联储银行还应考量该机构的服务设计,是否会妨碍该机构的客户遵守美国的制裁计划,《银行保密法》(BSA) 和反洗钱 (AML) 要求与监管,或消费者保护法律与监管。

  2. 向一个机构提供账户与服务,不应该给联储银行带来或造成不当信贷、操作、结算、网络或其他方面的风险。

    根据联储银行的判断,该机构必须证明有能力在持续的基础上(包括在异质性或市场压力期间)履行其所有义务,以保持持续经营并遵守其联储银行账户与服务的协议,包括维持:

    A. 足够的流动性资源,以履行其在适用协议、运营通知和理事会政策下对联储银行的义务;

    B. 确保此类流动性资源可用于及时履行对联储银行的所有上述义务的业务能力;以及

    C. 旨在适当监测其联储银行账户日内余额的结算流程,以有序的方式通过其账户处理交易,并在营业日结束前保持/实现账户正余额。

  3. 向一个机构提供账户与服务,不应该给总体支付体系带来或造成不当信贷、操作、结算、网络或其他方面的风险。

    联储银行应确认该机构使用联储银行账户与服务与支付体系其他部分之间的实际和潜在互动

    该机构使用联储银行账户与服务可能限制资金用于支持其他机构的流动性需求的程度也应该被纳入考量。

  4. 向一个机构提供账户与服务,不应该给美国金融体系的稳定造成不当风险。

    联储银行应考量,尤其是在金融或经济压力时期,该机构的流动性或其他压力可能会传递到金融体系其他部分的程度

    联储银行应考量,尤其是在金融或经济压力时期,该机构自身(或一组类似的机构)使用账户与服务会在多大程度上影响整个美国金融机构的存款余额,以及由此产生的任何存款余额变动是否会对美国金融稳定产生有害影响

    停放在联储银行账户上的余额是高质量流动性资产,使它们在金融或经济压力时期非常具有吸引力。例如,在压力时期,本来会向非金融企业、金融机构以及州和地方政府提供短期资金的投资者可以迅速收回资金,转而将这些资金存入主要持有央行余额的机构。如果该机构不受类似于联邦存款保险受保机构的资本要求的约束,那么存款突然大量流入该机构的可能性就特别大,这可能会使金融体系的其他部分脱媒,大大扩大系统性压力。

  5. 向一个机构提供账户与服务,不应该通过为洗钱、恐怖主义融资、诈骗、网络犯罪或其他非法活动提供便利,给总体经济造成不当风险。

  6. 向一个机构提供账户与服务,不应该对美联储实施货币政策的能力造成负面影响。

    除其他事项外,联储银行应考量,该机构使用联储银行的账户与服务是否会影响准备金的供需水平和动态、关键政策利率的水平和波动、关键短期融资市场的结构,以及对联储银行综合资产负债表的总体规模。联储银行应考量在正常时期和压力时期向该机构提供账户的影响。无论当前的货币政策实施框架如何,都应做出这种考量。

TNB的回应:董事长的怒号

《指引》5月11日在联邦公报刊出之后,有60天供公众反馈意见。TNB董事长兼CEO McAndrews于6月11日提交了8页的意见书,最后还不忘“抄送:尊敬的杰罗姆·H·鲍威尔主席”。

来源:美联储理事会

经过四年折腾,McAndrews已经丧失了图穷匕见的耐心,意见书一上来就指出,“理事会发布《指引》反映了近年来出现的账户提供方面的区别对待。理事会和联储银行纵容对联储银行服务的不平等和低效准入是站不住脚的。”


意见书首先从两个实际案例出发,控诉理事会和联储银行对TNB的账户申请存在区别对待。

第一个案例是The Reserve Trust Company,它作为一家“非存款信托” (nondepository trust) 在科罗拉多州获得营业执照,从而免去了从联邦存款保险公司 (FDIC) 获取保险的必要。其于2017年在肯萨斯州联储成功开立主账户,与TNB一样不从事发放贷款或其他资金杠杆业务,并在接下来的四年间持续经营,平安无事地赚取IOER的回报。

意见书指出,按照《联邦储备法》和《联邦存款保险公司法》,The Reserve Trust实际上符合“存款机构”的定义,这也就意味着它是一家“非存款存款机构” (nondepository depository),体现了州与联邦法律之间的悖论式冲突。这样的冲突,本就是“存款机构”的TNB上并不存在,而且作为一家不受保的存款机构,TNB的执照类别决定了它不会从事零售银行业务,也不会承担信用或流动性风险,但在The Reserve Trust上并不能得到保证。在这样的前提下,The Reserve Trust在联储银行拥有主账户而TNB却没有,在McAndrews看来就是区别对待。

第二个案例是按照美属波多黎各2012年颁布法律获得营业执照的一组“国际金融实体” (IFE),IFE不仅享受特殊低税待遇,还允许从事各类风险活动,包括接受零售存款和持有风险资产。IFE的存款不受保,IFE也不受任何联邦当局的监管。

意见书指出,多家IFE已在纽约联储开立主账户,而TNB同样向纽约联储提交申请却遭到搁置,这是再明显不过的区别对待。


至此,意见书展开对《指引》的直接批评,认为《指引》本该推进联储银行为合格存款机构开立账户的权力的非歧视性应用,然而“《指引》当中没有任何内容具体阐明这一目标,这是一个应予解决的空白”。此外,《指引》没有为账户申请评估设置任何时间限制,意见书认为90天期限足够让联储银行得出评估结论。

意见书痛批联储银行不向申请者提供账户的决定,“阻挠了持照存款机构部门的创新”,并因此造成不当风险。不允许狭义银行这样的创新落地,那么风险更大、效率更低的创新就会发生在监管不严的非银金融部门,也就是几十年来空前扩张的“影子银行”。此外,近年来在加密货币(意见书中以美财政部金融犯罪执法局界定的“货币服务业务”MSB代称,甚至不屑直呼其名)以及“稳定币”领域的类存款产品层出不穷。正是这些发展“为社会造成了类挤兑的风险,而若主办机构能够像银行一样受到监管,这种情况本可以得到避免”。

联储银行以可能加大美国金融体系的风险为由,拒绝给符合条件的持照存款机构开立账户,可能会反过来加大总体风险。


接下来,意见书围绕“影子银行”,进一步将矛头指向了货币市场基金。《指引》提出的第六项原则,要求联储银行提供账户时应考量对货币政策实施的影响,而“货币政策实施恰恰受到了影子银行部门的严重影响”。

McAndrews接下来的论述非常精彩,I'll let the man speak for himself:

最近的案例是,美国的优先型货币市场基金在2020年3月的第三周遭遇了对其存款替代品的挤兑,基金在那一周损失了超过770亿美元的完全活期“份额”......

......人们只消考察美联储在2020年3月协助债券基金和货币市场基金融资的大规模成功干预,就会意识到货币政策实施对银行部门以外的发展做出了反应。例如,在2021年5月底,美联储向货币市场基金发放了超过4500亿美元的隔夜逆回购协议负债(与隔夜账户的余额规模相比拟)。FOMC已经表示,隔夜逆回购工具将在其货币政策实施中发挥“重要作用”。

《指引》对第六项拟议原则的强调是错误的,因为非银行金融部门一直在影响货币政策的实施和对联储负债的需求。联储银行判断美联储实施货币政策的能力会因其提供账户而受到不利影响,这很可能忽略了反作用。正如我们接下来将讨论的那样,货币市场基金、债券基金、公司、货币服务业务和其他非银金融中介对安全和有竞争力的存款有大量的、目前尚未满足的需求,其规模远远超过联邦存款保险的限额。由于TNB和其他潜在的狭义银行将寻求满足这些需求,他们的行动将大大减少这些不稳定性来源对美联储的潜在和重复需求。

拓展阅读 - 货币市场基金两度折戟 全球监管呼吁改革2.0版

近几十年来,影子银行体系已经取代了银行,满足人们对安全的类货币工具的需求。这一趋势可能与大型“资产池”的崛起有关,其规模大大超过了受保存款的限制,使得银行存款无法满足机构储户的需求。

2007-09年乃至2020年3月再度发生的一系列危机事件中,都涉及针对类货币工具的挤兑,表明影子银行体系对安全银行存款的替代品是不完善的,而且事实上蕴含系统性风险。此外,有证据表明,美国影子银行体系结构当中遭到挤兑的金融中介,如优先型货币市场基金和其他机构,都是银行的主要储户,而这些银行又会遭到挤兑,造成整个金融体系的不稳定性。

在2020年二季度的市场事件中,有大量资金流入银行存款和纯美债货币市场基金,分别约有2万亿美元和1万亿美元。这表明,在压力时期,储户倾向于向银行和纯美债货币市场基金存款。人们可以从这一规律中得出结论,在压力时期,银行存款和其他安全资产的供应充足

对于看似安全但蕴含系统性风险的影子银行负债的长期替代,与危机中向银行存款的部分退缩之间的明显不协调,我们调和如下。在正常时期,银行存款的回报为影子银行负债的收益率所压制。在危机时期,政策利率被设定在有效下限,导致所有短期货币市场工具的收益率处在几乎相等的水平上。因此,在严重的金融压力期间和之后,银行存款的相对收益率上升,并且不再为替代投资的回报所压制。

这种收益率的此起彼伏,揭示了美国金融体系对于在正常时期停放不受保存款的安全和有竞争力的银行账户,有着尚未得到满足的需求。随着这类服务的提供,不受保储户将获得一种免疫挤兑风险的替代短期投资。这类替代投资可以被货币市场基金和其他影子银行机构用来满足他们自己的股东的赎回要求,而不会酿成有价证券的破坏性抛售。这类服务将大大增强这些机构和更广泛美国金融体系的系统性安全。

有必要提到两点。如果向机构投资者提供安全和有竞争力的存款服务,那么在危机时期,资金很可能会从安全存款服务中流出,因为机构投资者会利用这些资金来满足股东对他们提出的赎回要求,并像通常情况下那样流入其他银行和纯美债货币市场基金。第二,在正常时期,由免疫挤兑风险的存款提供更多的短期批发资金,美国金融体系的安全性和稳定性将得到加强

第二点必须加以强调:为机构投资者创设一个安全和有竞争力的存款服务,在危机期间并不会像一般发生的向银行和(纯美债)货币市场基金挤兑的情况那样,造成向这类服务挤兑的风险。相反,这类服务的创设将避免挤兑的发生,因为在正常时期,会有更大份额的机构投资以安全的形式持有。

意义:美元CBDC呼之欲出

考虑到《指引》已经推进到了刊出征求意见的阶段,TNB的批评恐怕已于事无补。不论TNB董事长的回应有多么徒劳,他有一点指出得非常到位,那就是机构投资者对于安全和有竞争力的、不受存款保险相关约束的存款工具有着庞大的需求。

不受存款保险附带的资本要求约束,还要上达主权资产负债表的信用背书,除了狭义银行这样被扣上“监管套利”帽子的创新产品,符合如此苛刻条件的安全资产,就只剩下近来受到热议的新型支付工具——央行数字货币 (CBDC)

面向公众的零售CBDC暂且不谈,仅供金融中介机构使用的批发CBDC旨在结算银行间转账和相关的批发交易,例如结算其他金融机构之间的支付。其作用与停放在央行的准备金是相同的。

美元CBDC一旦推出,联储银行可以为商业银行和其他机构投资者一视同仁地开立批发CBDC账户,在美联储的资产负债表上直接进行结算,用主权信用——而不是有诸多监管限制和法律冲突的存款保险——为CBDC资产背书。

为了让作为一种存款工具的批发CBDC具有竞争力,美联储可以借鉴零售CBDC的设计要素,以高于零售存款的利率 (IOER是现成且经证明的有效利率) 对机构的批发CBDC持仓给予补偿。正如TNB意见书所述,这样一种安全存款工具的创设,并不会在危机期间造成向批发CBDC的挤兑、加剧系统性压力;恰恰相反,机构投资者在正常时期就会持有更大比例的批发CBDC并将其用于短期批发交易,而不是助长影子银行部门的进一步扩张,从而避免挤兑的发生。

美国国会参议院银行委员会今年6月9日曾召开以央行数字货币为主题的听证会,前文提到的TNB董事Darrel Duffie就曾以斯坦福大学商学院教授的身份出席作证,证词中力荐美国当局采取公私伙伴关系 (PPP) 模式开发美元CBDC,以避免技术创新过度集中在政府部门手中。

写到这里,笔者心中不禁一动:TNB长达四年的监管拉锯、McAndrews微言大义的意见书、Duffie力促CBDC的国会证词,全部放在一起看待,何尝不是一种行动者对主权者治理转型的倒逼?

拓展阅读 - BIS年报 | CBDC:货币体系的一次机遇


作者:张一苇

评论
Zeratul
2021/07/26 20:44
微信扫一扫
问题反馈更及时