“穷山恶水出刁民”:反思区位裂隙对经济的影响

2021/09/07 09:00
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种族隔离政策带来的问题至今仍存。白人仍然比非白人有更好的信贷获取渠道和更高的住房自有率。

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原文标题:Reflections: Place Matters,作者Loretta J. Mester系克利夫兰联储主席,发表于2021年8月31日

今天,我想就“区位” (place) ,以及在努力扩大经济机遇与包容时它为何重要,分享一些想法。

区位很重要

如果你和我一样喜欢看老电影,就会发现常有人物被描述为“出身贫寒”(coming from "the wrong side of the tracks",出身在“铁轨错误一侧”)。这是表达某人来自低收入或低阶层背景的一种方式。理解它的涵义,有赖于一些在美国许多地方仍然真实存在的现象:即社区之间往往被自然或人为的边界所割裂,那些不幸生活在这些屏障错误一侧的人,被困于更简陋的住房;更低质的学校;更短缺的医保、食品和公交获取渠道;以及更稀少的社区休闲娱乐设施,譬如公园、操场和其他绿色空间。由于雇主通常扎堆在能吸引劳工的地方,那些生活在低质量社区的人通常更难找到好工作,使得他们更难去投资改善所在社区的条件,或搬迁去条件更好的地区。

大量研究文献显示,经济机遇不仅与个人际遇有关,还与区位条件绑定。向上流动——子女日后比他或她的父母经济更加富裕的概率——不仅取决于这个家庭的特征,也取决于所在社区的特征,如邻里收入水平、各级学校质量、社会服务的获取渠道和种族融合的程度。

种族融合的讨论自然会转向住房和住房融资。住房是家庭、社区和整体经济福祉的一个重要决定因素,因此联邦储备系统对它有着浓厚的兴趣。美联储与其他联邦银行监管部门一道,负责实施《社区再投资法案》(Community Reinvestment Act, CRA)。该法案于1977年通过,重申银行必须为其特许经营业务的所在社区服务,包括低收入和中等收入地区,帮助确保所有个人和社区都能公平地获取信贷。该法案的目的是帮助解决红线制度 (redlining) 的非法行径。

红线制度指的是拒绝向居住在以非白人为主的社区的人提供贷款或金融服务的做法。该术语源于20世纪30年代绘制的地图,是大萧条之后政府为限制止赎 (foreclosure) 而做出的反应的一部分。这些地图根据风险相关因素,显示了各个社区的信用风险,这些因素包括房价和房龄,但也涵盖人口结构特征,包括种族和族裔。评级最低的社区用红色勾勒出来,往往大多数是黑人居民。事实上,当时的官方政策就是保持社区之间的种族隔离:例如,1938年的《联邦住房管理局承销手册》写道,“如果一个社区要保持稳定,就必须让房产继续由相同的社会和种族阶层入住。社会或种族阶层入住率的变化通常会导致不稳定和房产价值的下降。”当时的思维是,种族融合会损害房产价值。这种想法渗透到房地产商、经纪人、估价师和住房政策制定者的架构当中。红线制度和类似做法导致了更严重的种族隔离,阻碍了对少数族裔和低收入社区的投资,导致这些社区的住房自有率、房价和租金下降。这些社区发现很难吸引雇主,这降低了生活在这些地区的人们的经济机遇。住房是美国家庭积累财富的一个重要途径,因此住房所有权的屏障损害了财富创造,同时也限制了少数族裔获取信贷的渠道。

1938年布鲁克林住房贷款公司的地图 来源:国家档案和记录管理局,Mapping Inequality

问题至今仍存

这些政策的影响甚至持续到今天。为了解决信贷市场中红线制度与歧视的祸害,20世纪70年代颁布了一系列公平住房和借贷立法,但在那之后问题仍存。事实上,美联储的研究发现,与没有被红线的类似社区相比,被红线社区仍然显示出更糟糕的住房市场结果。它们的住房自有率、房屋价值和租金更低;它们还显示出更严重的种族隔离。此外,即使控制了收入和其他影响信用评级的因素,白人仍然比非白人有更好的信贷获取渠道和更高的住房自有率。根据经济创新集团 (Economic Innovation Group) 的贫困社区指数 (Distressed Communities Index),虽然自2000年以来取得了一些进展,但仍有超过三分之一的黑人人口生活在经济贫困的邮政编码区域内;在中西部,这一比例更高,约为一半。

贫困社区的住房状况恶化会导致其他风险,影响长期的经济结果。一个例子是铅中毒,铅中毒水平过高会导致大脑损伤,并对儿童的学习能力产生重大不利影响。另一个例子是学校质量。由于地方房产税是资助学校的主要机制,按收入和种族隔离的社区,在学校资源上存在很大程度的差异。最近得到批准的俄亥俄州预算改变了学校的资助计划,试图解决各学区之间的资金差距。其中一点变化是,当地学区的资金份额现在不仅基于房产税价值,而且还基于学区居民的收入。

尽管1968年的《公平住房法案》禁止基于种族、宗教、民族出身或性别的歧视,但有证据表明,在住房价值评估方面仍然存在种族偏见。同样的房屋,根据估价时是白人还是黑人在场,会估出不同的价值。布鲁金斯学会的一项研究表明,在美国大都会地区,即使控制了住房质量和社区休闲娱乐设施,与黑人很少或没有黑人的社区相比,在黑人占多数的社区住房估价要低23%。由于评估价值是住房抵押贷款再融资成本的一个重要驱动因素,这种偏见加剧了在信贷获取渠道方面存在的种族差异,这反过来又使黑人更难积累世代财富和投资于教育,导致收入差距长期存在。

种族差异也体现在住房抵押信贷的定价上。不同研究发现,即使考虑到与信用风险有关的因素(如收入和信用评分),与白人相比,黑人和拉美裔在申请抵押贷款时通常要接受更高的抵押贷款利率。美联储的一项研究发现,这种发放时初始利率的种族差异,实际上比未偿还抵押贷款存量所支付的平均利率的种族差异小得多。原因在于,当抵押贷款利率下降时,黑人和拉美裔不太可能通过再融资来利用更低的利率。为什么会出现这种情况超出了该研究的范围,仍然是一个有待进一步研究的课题。克利夫兰联储的研究人员和协同调查员进行的田野实验结果,提供了一个潜在的局部解释,该实验发现抵押贷款经纪人向白人和黑人借款人提供的信息存在系统性差异。这种信息差可能使黑人借款人在再融资时处于不利地位。对再融资行为中的系统性种族差异的另一个可能解释,是住房估价的系统性种族差异。需要进一步研究以确定是否有其他屏障,阻碍非白人借款人在利率下降时充分利用再融资选项,以及可能的补救措施(如更多地依赖可变利率抵押贷款,当利率变化时自动重新定价)是否会减轻抵押贷款的成本差。

区划 (zoning) 限制,其中有些是源于过去的歧视性做法,使得在低收入地区更难修建经济适用住房和改善住房存量。对住房密度和类型的限制——例如只允许单户住房的区划——会使经济适用住房难以靠近学校、就业和交通。区划限制不仅影响城市地区,也影响乡村地区。虽然他们得到的关注较少,但乡村地区在全国低于标准的自有住房存量中占有过高的比例。根据经济创新集团的分析,在过去的二十年里,全国乡村人口中生活在贫困社区的比例上升,而城市人口的类似比例则下降。

解决方案

当前努力正试图解决住房市场中一些挥之不去的差距。其中一个例子是俄亥俄州Franklin县的审计办公室,与柯万种族与族裔研究学院之间的合作,以帮助消除估价过程中的不平等。估价行业也在采取措施,增加行业的多样性,作为消除隐性偏见的一种方式。包括俄勒冈州、加利福尼亚州和明尼阿波利斯在内的一些地方,正在重新考虑区划法规,以允许更高的住房密度和增加对低成本优质住房的投资,在可能负担不起的单户住房之外给人们更多选择,并促进更具包容性的社区。限制个人信用报告中不良信息的保留时间也在考虑之中,给那些过去有信用问题的人第二次机会,去获取抵押贷款或其他类型的信贷。

目前在全国范围内实施的几个项目,旨在降低社区之间种族隔离的程度,使人们更容易搬迁到有更多经济机遇的地方。美国最大的联邦公共住房项目是住房选择补助券 (Housing Choice Voucher) 计划,在私人市场上为受助者提供租金补贴。正如克利夫兰联储的研究人员所讨论的那样,直到最近,该计划还为补贴设定了一个单一的、覆盖整个大都会地区的上限,这往往会使弱势家庭留在大都会地区的弱势社区中。该计划最近发生了一点变化,允许补贴上限随着当地租金上升和下降,这使得一些受助者能够搬到机遇更多的社区。克利夫兰联储的研究人员认为,增添精心设计的住房流动计划,可以使补助券制度更有效地减少种族隔离。他们的分析表明,在鼓励流动方面最成功的方案是那些以区域为重点的方案;这些方案鼓励在数个县内搬迁,而不仅仅是在中心城区。租户与房东咨询也是成功的关键因素,使房东更愿意接纳受助租户,并帮助租户在提供更多机遇的社区找到受补贴的住房单元。美国住房与城市发展部目前正在尝试这种更积极的参与方式。

不是每个人都想搬出自己的社区,所以其他项目的重点是为居住在那里的人改善贫困社区的住房条件。美联储的研究人员估计,在克利夫兰大都会地区,修缮业主自住和租户入住的住房单元将花费约7.8亿美元,每个有修缮需求的家庭平均花费约2700美元。在克利夫兰的部分地区,铅是一个尤其突出的问题。克利夫兰铅安全联盟和克利夫兰市政府一直在努力阻止该市的铅中毒,2019年7月,克利夫兰市议会通过立法,除其他规定外,要求房东自费开展私人检查,证明其名下的入住单元是铅安全的,并对不遵守规定的行为予以处罚。许多需要修缮的住房是由有孩子的家庭、老年家庭或生活在贫困线以下的人所有或租用的。在部分城市,有一些项目为低收入业主提供补助金或可免除的贷款,以便对地基裂缝、窗户破损或其他涉及安全的重大问题进行房屋修缮。其中一个项目是由位于克利夫兰高地的非营利组织“家庭修缮资源中心”提供的“挑战基金贷款担保”,该项目为那些有能力支付月供,但由于过去的信用质量问题、房屋净值不足或其他原因而没有资格获得银行贷款的业主,提供房屋修缮的银行贷款担保。另一个项目是由CHN住房资本公司为Cuyahoga县的业主提供的,该项目提供的房屋修缮贷款是在房屋转售时支付的零百分比递延二次抵押贷款。

相对于需求而言,诸如此类的计划往往资源有限。很明显,改善生活在低收入社区的家庭的经济机遇,需要在这些领域进一步投资。一个潜在的途径是通过《社区再投资法案》(CRA)。缺乏信贷获取渠道已被发现对一个社区的经济健康有长期的负面影响,而且大量的证据表明,CRA已经为低收入和中等收入社区提供了一些实际好处。美联储与其他联邦银行监管部门一道,目前正在对我们评估银行如何履行其CRA义务的方式进行审查。上一次对评估CRA履行情况的框架进行实质性修订是在1995年,距今已有25年。自那时以来,银行业和社区发展领域都发生了许多变化。对该框架的改革将寻求澄清哪些活动算作CRA活动,纳入诸如移动和网络银行的技术创新,增加金融包容性,并加强银行与社区之间的接触。CRA的现代化,将提高该法案在为低收入和中等收入地区带来所需投资和金融服务方面的有效性。增加对低收入和中等收入地区的投资,将增进这些社区的经济机遇,并有助于构建一个更强大的区域和美国经济,为我们所有人服务。


译者:张一苇

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