美联储全知道(四):促进金融体系稳定

2021/10/18 09:00
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美联储监测金融体系风险,并在境内外开展工作,以确保金融体系能够支持经济的健康运转,造福美国家庭、社区和企业。

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原文标题:The Fed Explained - 11th Edition,来源:Federal Reserve System Publication - Public Education & Outreach,发表日期:2021年8月11日

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4.促进金融体系稳定

美联储1913年成立的初衷,就有促进金融稳定并帮助避免银行业恐慌,19世纪末到20世纪初这样的银行业恐慌曾将美国带入严重的经济衰退。

在过去的一个世纪里,随着美国和全球金融体系的发展,美联储在促进金融稳定方面的作用也必然随之发生变化。2007-09年的金融危机和随后的深度衰退,暴露出金融体系基础设施及其监督监管框架当中存在的缺陷(图4.1)。事实上,根据2010年《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》(《多德-弗兰克法案》)——针对2007-09年危机的里程碑式的立法回应——实施的改革,在促进金融体系稳定、紧跟更广泛经济中瞬息万变的动态和创新上,为美联储赋予了新的责任。

图4.1 金融体系:主要参与者和联系

什么是金融稳定?

当金融机构(银行、存贷机构以及其他金融产品与服务提供商)和金融市场提供的资源、服务和产品,让家庭、社区和企业能够投资、增长与参与到一个运转良好的经济体当中时,便可将之视为一套稳定的金融体系。

这些资源和服务包括

  • 商业信用额度、抵押贷款、学生贷款和成熟金融体系所提供的其他关键产品;和

  • 储蓄账户、经纪服务、退休账户等等。

贷款-储蓄者与借款-支出者之间的有效联系

一套健康稳定的金融体系,会以尽可能低的成本,将寻求资金增长的储蓄者和投资者,与有资金需求的借款者和企业联系起来。如果在储蓄者与借款者之间从事中介的这一关键作用在压力时期被扰乱,整个经济都会感受到负面影响。

这种扰乱还可能造成非常高昂的代价。因此,金融稳定的最基本形式可以被视作一种先决条件,即金融机构和市场必须具备支持消费者、社区和企业的能力,即使是在承压的经济环境下亦是如此。

保持机构和市场结构的韧性

为了支持金融稳定,金融机构和市场结构具有韧性至关重要,让它们能够在极端经济压力下弯曲而不至于崩溃。这样的动态并不意味着市场价格永远不会快速上涨或下跌。波动性可能反映经济状况的变化,只有在机构和市场没有充分准备的情况下,才会构成金融稳定方面的问题。金融稳定取决于公司和关键金融市场结构是否具有能够克服波动性的财务实力和运营技能,并继续向消费者、社区和其他企业提供必要的产品和服务。

监测整个金融体系的风险

美联储和其他银行监管机构长期以来一直在监督单个银行和金融机构,以确保它们以“审慎”和“安全及稳健”的方式运营,并且不会承担过度风险。这种“微观审慎”的传统监督方法,目的是降低单个银行和金融机构倒闭的可能性,并帮助其客户避免任何相关的不利情况。

然而,在2007-09年金融危机最白热化的阶段,这种对微观审慎的关注,显然没有充分识别出各个市场和机构之间以及整体的风险;这些风险有可能引发连环倒闭,进而损害整个金融体系。因此,《多德-弗兰克法案》的核心要素,是要求美联储和其他金融监管机构审视整个金融体系的风险,采取宏观审慎的方式进行监督监管。

传统的——或者说微观审慎的——监督监管方法侧重于单个机构的安全及稳健,而宏观审慎的方法则以整个金融体系的稳定为中心(关于微观和宏观审慎监督的更多信息,参见第5节“监督监管金融机构和活动”)。

Box4.1金融稳定和美联储的创设

金融稳定的考量是创设联邦储备系统的一个关键因素。事实上,它的设立就是对1907年恐慌做出的回应——美国在19世纪末20世纪初蒙受了一系列严重的金融恐慌,1907年恐慌是当时最新的一轮。

1907年恐慌导致了国家货币委员会(National Monetary Commission)的成立,其1911年的报告是《联邦储备法》出台的主要原动力,该法案于1913年12月23日由时任总统伍德罗·威尔逊签署生效。自法案生效起,美联储理事会和全国各家地方联储的组织与开张流程即告启动。1914年11月16日,美联储开始全面运作。

《联邦储备法》的作者之一、时任俄克拉荷马州参议员Robert Latham Owen如是说:“应当始终牢记一点......至关重要的问题在于防止恐慌,保护我们的州际贸易,确保商业状况的稳定,并维持国家生产活力的积极运作。”

金融体系脆弱性与风险的类型

作为美联储宏观审慎金融稳定审查的一部分,美联储工作人员针对一组脆弱性的标准清单开展定期的系统性评估:

  • 资产估值和风险偏好

  • 金融体系的杠杆使用

  • 融资风险

  • 企业和家庭借贷

这些脆弱性评估为美联储关于宏观审慎监督监管政策以及货币政策的内部讨论提供了信息(图4.2)。它们还为美联储与更广泛监测工作的互动提供了信息,例如金融稳定监督委员会(FSOC)和金融稳定委员会(FSB)所开展的工作。

图4.2 金融体系脆弱性审查的四个标准组成部分

资产估值和风险偏好

过高的资产估值构成了一种根本的脆弱性,因为资产价格的高位回撤可能会破坏金融体系乃至经济的稳定,当这些资产被广泛持有,且估值受到过度杠杆、期限转换、或风险不透明支撑时尤其如此。此外,过高的资产估值或许可以作为一个指标,反映波及广泛且不断积聚的风险承担行为。

然而,要判断一个资产的价格相对于基本面是否被高估是非常困难的。因此,分析通常会考虑到一系列可能的估值指标,资产价格上涨特别迅速或投资者流量可观的领域发展,或某些市场当中异常低或高水平波动性的影响。

金融体系的杠杆使用

高杠杆(债务明显超过权益)的金融体系中介机构,会放大金融体系和更广泛经济中负面冲击的影响(图4.3)。

例如,如果一家高杠杆机构需要收缩其资产负债表,以应对一场标准意义上的经济下行,那么由此产生的信贷收缩将造成更广泛的经济后果。此外,对于高杠杆机构来说,足够大的损失可能导致“资产抛售”,即以极低的价格迅速清仓资产。如果债务期限较短,资产抛售反过来又会加剧银行挤兑——甚至是非银挤兑——的可能性。

在大规模数据收集计划的帮助下,美联储监测着银行业的杠杆使用情况。监测工作包括针对大型银行机构的《多德-弗兰克法案》压力测试,以及涵盖所有银行乃至整个金融业的《金融稳定报告》。此外,通过高级贷款官员意见调查(Senior Loan Officer Opinion Survey)开展对非银杠杆提供商的定期调查,提供了对非银金融杠杆的宝贵见解。

图4.3 监测金融体系的杠杆使用

金融体系的融资风险和期限转换

金融体系提供的一个关键好处,是将短期限(流动性)负债转化为长期限(非流动性)资产。这一功能主要是通过传统银行体系或其他存款机构完成的,但它也发生在银行体系之外,例如通过货币市场共同基金。

流动性和期限转换有利于提高生产力,因为它让投资项目在获得长期融资的同时,仍然满足贷款人的流动性需求。然而,正如2007-09年金融危机期间所看到的,长期资产和短期资金之间错配造成的系统脆弱性,可能威胁到更广泛的经济(参见Box4.2,“应对金融体系的突发事件”)。

当一场系统性冲击导致所有贷款人同时提出流动性需求时,参与这种期限转换的机构将面临被挤兑的风险。存款保险在传统银行体系内部提供了保障。尽管如此,像回购协议、资产支持商业票据或货币市场基金这样的资产仍面临挤兑风险,在危机期间它们也确实承受了相当大的压力。出于这一原因,美联储会尽力通过可用数据与衡量指标,积极监测金融体系中的流动性风险和期限转换程度。

BOX4.2 应对金融体系突发事件

央行应当提供流动性以支持金融体系的想法,是由19世纪的经济学家沃尔特·白芝浩构思出来的。他建议在金融恐慌或危机期间,央行应当向任何持有优质抵押品的借款人迅速慷慨地发放贷款,并收取惩罚性利率。

对金融体系造成严重压力的重大冲击——如自然灾害、恐怖袭击或金融恐慌——发生时,个人、企业和金融机构都需要获取资金和信贷的渠道。事实上,可用流动性的存在本身,就能改善人们对经济的信心、恢复市场的平静,从而增强金融体系的稳定性。

危机时期的一般权力。为了在危机时期提供流动性,美联储和许多央行一样,被授权充当“最后贷款人”(LOLR),并动用不同的工具来履行这一职能。

遭遇突发事件,美联储有权使用公开市场操作和贴现窗口贷款等标准传统工具,向存款机构提供流动性。根据《联邦储备法》第13(3)条,美国央行还有权在“异常和紧急情况下”向非存款机构提供流动性。尽管美联储很少行使这条1932年生效的LOLR条款,但在2007-09年金融危机期间,以及在新冠疫情期间,它确实动用了该条款,以防止美国经济蒙受损失。

基础广泛限定的贷款。《多德-弗兰克法案》下生效的修正案规定,根据《联邦储备法》第13(3)条制定的紧急贷款计划,除其他要求外,还必须具有广泛的基础且不得用于支持某个单一机构。此外,国会要求美联储确保纳税人不得蒙受损失。与此相一致的是,根据第13(3)条授权采取的行动须经财政部长批准。

有关这些贷款工具如何运作的详细讨论,参见第3节“执行货币政策”

美联储因“异常和紧急”情况而实施的特别计划

2020年春,为了应对新冠疫情的冲击,美联储制定了一系列紧急贷款计划,旨在支持家庭和企业的信贷需求。这些计划导致了美联储资产负债表的显著变化。

企业和家庭借贷

私人非金融部门的过度信贷,为金融市场扰动提供一个影响实体经济的传输渠道(图4.4)。高负债家庭和非金融企业可能难以承受收入或资产价值遭受的负面冲击,并可能被迫削减支出,进而放大金融冲击的影响。反过来,家庭和企业的损失可能会导致金融机构的损失增加,形成一个不利的反馈循环。美联储会监测非金融部门的脆弱性指标,包括杠杆率和偿债负担,以及向家庭和企业新发贷款的审核标准。

与这项监测计划相辅相成的,是通过改善数据收集和强化受监管金融市场参与者的披露,旨在提高金融市场透明度的更广泛工作。

更高的透明度有助于促成宏观审慎监督监管政策的有效实施。这些政策旨在避免市场脆弱性突破临界点,并使金融体系预先做好准备,以更好地吸收冲击。

图4.4 监测非金融部门的借贷

为什么积极监测国内外市场很重要

金融市场和更广泛经济当中风险和波动瞬息万变的本质,对及时监测国内外金融市场及其对金融机构的影响提出了要求。它们还对监测非金融部门提出了要求,以识别可能需要进一步研究或采取政策行动的脆弱性累积。

为此,美联储维持着一项灵活的、前瞻性的金融稳定监测计划,以帮助政策制定者了解金融体系在一系列潜在不利事件或冲击下的脆弱性。在美联储评估并解决美国金融体系脆弱性的更广泛工作中,这项监测计划是一个关键组成部分。对于单个金融机构,美联储可能会通过多种方式采取更直接的行动(更多信息参见第5节“监督监管金融机构和活动”中的“美联储如何监管金融机构”)。

审查金融不稳定的原因、影响和补救措施

确保金融稳定的宏观审慎方法,建立在规模庞大且不断增长的研究文献之上,研究对象包括导致金融体系脆弱性的各种因素,以及政府政策如何能够减轻此类风险。

美联储积极参与金融稳定研究,以加深对金融稳定相关议题的理解,并就关键政策问题与更广泛的研究界进行交流。这种交流通常涉及与其他国内国际机构研究人员的合作。

大型复杂金融机构的宏观审慎监督监管

如果没有适当的监管框架和有效的监督,大型复杂金融机构与金融市场和更广泛经济的互动方式,在压力时期可能会导致金融不稳定。美联储通过强有力的监督监管计划促进这些机构的安全及稳健,其中两个组成部分对其宏观审慎工作而言不可或缺。

监测具有系统重要性的金融机构

宏观审慎方法为美联储对具有系统重要性的金融机构(SIFI)的监督提供了信息,这些机构包括大型银行控股公司、某些外国银行组织在美国的业务,以及金融市场公用事业公司。此外,对于那些FSOC认定应当由美联储理事会监督、遵循审慎标准的非银金融公司,美联储也充当着“综合监管机构”的角色(有关FSOC的更多信息,参见“国内国际的合作与协调”)。

无论是针对单个机构、还是通过金融机构之间更广泛网络的相互联系,美联储都在积极监测SIFI的风险指标,以帮助识别脆弱性。它还对SIFI提出了某些监管要求,以限制这些机构的潜在风险活动,并减轻危机对更广泛经济的溢出效应。如果一家SIFI陷入困境,SIFI对手方蒙受的直接损失、传染性影响、资产抛售或关键服务的停摆,都可能造成金融体系的扰动。

鉴于SIFI的规模和相互关联性,为了帮助减轻它们对金融体系构成的一些额外风险,美联储还对它们施加了额外的资本和流动性监管。

此外,在2007-09年金融危机期间,有效处置策略的缺失,导致了单个金融机构内部或机构之间的有害溢出效应,并从这些机构蔓延到了更广泛的经济。美联储与其他美国政府机构一道,继续与大型金融机构合作,为它们陷入困境或破产倒闭的场景制定了一系列恢复和处置策略。改进处置计划的初衷,在于减轻“大而不能倒”观念的负面影响,并在金融机构面临压力或倒闭时,让金融体系的状况更加有序(有关恢复和处置计划活动的更多信息,参见第5节“监督监管金融机构和活动”)。

关键金融机构的压力测试

加强对SIFI监督的一个重要因素是压力测试程序,其中包括《多德-弗兰克法案》的压力测试和压力资本缓冲规则。除了促进参与机构的安全及稳健,压力测试计划还包括以下宏观审慎因素,例如

  • 审查机构在常用宏观经济情景下吸收亏损的能力,该情景的特征与严重衰退期间所经历的压力类似,并酌情纳入已识别的突出风险;

  • 在大型机构之间进行横向测试,以了解潜在的关联风险敞口;和

  • 考察对手方陷入困境对规模最大、关联最紧密的公司的影响。

压力测试中采用的宏观经济和金融情景,已经被证明是一种重要的宏观审慎工具。美联储调整压力测试中采用的宏观经济情景的严重程度,以抵消经济活动强劲时期金融体系内生的自然风险趋势。这些情景还可以用来评估金融体系对特别重大风险的脆弱性,并凸显参与测试的机构面临的某些风险。

金融稳定与货币政策的交叉点

促进金融稳定是对货币政策首要目标——充分就业和价格稳定——的有力补充。一个平稳运行的金融体系可以促进储蓄和投资的有效分配,促进经济增长和就业。而价格稳定不仅有助于实体经济(即经济中生产商品和服务的部分)中资源的有效配置,也有助于减少金融市场不确定性、实现有效定价,而这反过来又有助于金融稳定。

国内国际的合作与协调

任何国家的经济和金融波动都可能对世界产生负面影响,但一个大型经济体几乎肯定会有成规模的显著溢出效应。

在促进金融稳定方面,美联储与许多其他国内国际的监管和政策实体进行合作与协调。FSOC是与其他国内机构合作的重要论坛(图4.5)。国际合作的主要场所是巴塞尔银行监督委员会和FSB。

通过金融稳定监督委员会的国内参与

FSOC于2010年根据《多德-弗兰克法案》成立,由美国财政部长担任主席。FSOC利用美联储和其他监管机构的专业知识,主动识别金融稳定风险,促进市场纪律,并对新兴威胁作出回应。美联储主席是FSOC的成员,美联储的工作是支持FSOC和其他美国政府机构在争取金融稳定方面的活动。

通过参与FSOC的合作,美国金融监管机构监测的不仅是金融机构,还涵盖整个金融体系。美联储在这一宏观审慎框架中发挥着重要作用:它协助监测金融风险,分析这些风险对金融稳定的影响,并确定可以采取的措施来减轻这些风险。

与境外监管当局的合作

美联储参与国际主体的运作,例如巴塞尔银行监督委员会和FSB,以解决与相互关联的全球金融体系和美国大型金融机构的全球活动相关的问题(图4.6)。

通过这两个场所,美联储与国际社会一道监督全球金融体系,并促进各国采取健全的政策。

(未完待续)


译者:陆锦

责编:张一苇

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