美联储全知道(五):监督监管金融机构和活动

2021/11/24 09:00
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美联储致力于促进各家金融机构的安全及稳健,并监测它们对整个金融体系的影响。

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原文标题:The Fed Explained - 11th Edition,来源:Federal Reserve System Publication - Public Education & Outreach,发表日期:2021年8月11日

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5. 监督监管金融机构和活动

美联储对金融机构进行监管和监督,以确保其安全运作。此外,通过识别和分析金融机构、更广泛金融体系、乃至经济面临的潜在风险,美联储还对整个金融体系进行监测。一个安全、稳健、高效的银行和金融体系,对强劲的经济大有裨益。

美联储的金融机构监管职能概况

为了促进金融体系的安全及稳健,美联储开展了一系列活动。它通过泾渭分明但内容互补的监管和监督活动来实现这一点(见图5.1)。监管意味着制定一套金融机构运作必须遵守的规章——换句话说,颁布具体的规则和指导方针,管理金融机构的形成、经营、活动和收购。一旦规章监管建立起来,监督——包括对金融机构的监测和审查——旨在确保金融机构遵守这些规章监管,并以安全稳健的方式运作。

图5.1 监管和监督过程是如何运作的

美联储监督的实体

美联储依法负责监督监管金融业的某些细分市场,以确保他们的业务做法安全稳健,并遵守所有适用的法律法规(图5.2)。

图5.2 美联储监督的金融实体范围广泛

银行控股公司(含金融控股公司)

银行通常由另一家公司拥有或控制,称为银行控股公司(BHC)。无论控股公司的子银行是全国性银行、州“成员”银行还是州“非成员”银行(完整讨论参见“州成员银行”),美联储对所有BHC都具有监督和监管权。它还对BHC的任何非银子公司(如租赁子公司)具有监督权,这些子公司在功能上不受其他联邦或州监管机构的监管。

符合一定标准的BHC获准成立金融控股公司(FHC,同样在美联储监督和监管权的管辖下)。这些实体可以拥有非银子公司,包括商业银行投资和从事其他活动的实体,如证券承销与交易、保险承销和保险代理活动。美联储会与针对非银子公司的特设监管机构协同开展监督工作,比如针对经纪交易商的是美国证券交易委员会(SEC),而针对保险公司的是州保险监管机构。

州成员银行

美联储是选择加入联邦储备系统的州持牌银行的主管联邦监督机构。这些在美国国内经营的银行,称为“州成员银行”。

一家国内银行由哪个联邦监督机构主管(图5.3),通常由两个关键因素决定:(1)银行获颁的是联邦一级还是州一级的特许经营牌照,以及(2)银行是否具备联邦储备系统的成员资格。

由州政府实体颁发特许经营牌照的银行,称为州银行;由货币监理署(OCC,美国财政部下设的一个独立机构)颁发特许经营牌照的银行,称为全国性银行。

不具备联邦储备系统成员资格的州银行(统称为“州非成员银行“)由联邦存款保险公司(FDIC)监督。除了受美联储或FDIC监督外,州银行还受其牌照颁发州的监督。作为对比,OCC负责监督获颁联邦一级牌照的全国性银行。

图5.3 联邦监管机构对金融业的监督相互交织

美国银行的国际业务

美联储对州成员银行和BHC的国际业务负有监督监管责任(图5.4)。这些责任包括

  • 授权全国性银行和州成员银行设立外国分支,并监管其活动的范围;

  • 向《埃奇法案》和协议公司(见下文,即从事国际和外国业务的专门机构)发放特许经营牌照并监管其活动;

  • 授权成员银行、《埃奇法案》和协议公司以及BHC的外国投资,并监管此类投资者收购的外国公司的活动;以及

  • 针对州成员银行的海外放贷业务制定监督政策和做法。

美国银行机构可以开展的海外活动范围甚广。在监管州成员银行和BHC的外国活动上,美联储拥有广泛的自由裁量权,从而使得这些美国银行机构可以为美国在海外的贸易与投资活动提供融资,并与东道国的机构竞争,而不必危及其全球或美国业务的安全及稳健。

遵循以风险为重的监督原则,美联储对州成员银行、《埃奇法案》和协议公司以及BHC的国际业务进行审查,作为其对受监督机构的财务、经营和合规风险,以及控制这些风险的风险管理流程与程序的全面评审的一个组成部分。在受监督机构的美国总部和海外分支,美联储都会进行对国际业务的审查活动。在海外进行的审查,是在东道国监督机构的合作下进行的。

图5.4 美国银行在全球开展业务

外国银行的美国业务

针对外国银行在美分支的活动,1978年《国际银行法》(IBA)设立了一套联邦监管结构。IBA还为在美经营的外国银行制定了“国民待遇”政策,以促进它们与国内机构之间的平等竞争。这一政策为在美经营的外国银行机构赋予了与美国银行机构大致同等的权力,也意味着适用于美国银行机构的国内业务的限制与义务,同样适用于外国银行机构的美国业务。

1991年《外国银行监督加强法案》增加了美联储的责任和权限,以定期审查外国银行的美国业务。美联储与其他联邦和州银监机构协同开展对外国银行机构美国业务的监督计划。考虑到外国银行机构在美国可能既有获颁联邦牌照的办公室,也有获颁州牌照的办公室,还从事其他非银业务,在审核外国银行机构在美国的整体业务状况以及该机构支持其美国业务的能力方面,美联储发挥着关键作用。

在美国拥有500亿美元以上非分支资产的外国银行机构,必须在其美国子公司之上设立中间控股公司(IHC)。一般来说,适用于美国BHC的要求同样适用于IHC。

《埃奇法案》和协议公司

《埃奇法案》和协议公司(EAC)是从事国际银行和融资业务的美国金融机构,其中一些业务是现行法律不允许母银行从事的。这些公司每年都要接受审查,可以作为控股公司运作,提供国际银行服务,为海外产业和金融项目及其他各类活动提供融资。

储蓄和贷款控股公司

储蓄和贷款控股公司(SLHC)直接或间接控制一家储蓄协会或另一家SLHC。储蓄协会获颁的特许经营牌照要么是联邦一级,要么是州一级。联邦颁发特许经营牌照的储蓄协会由OCC监督,而州颁发特许经营牌照的储蓄协会一般由FDIC和其牌照颁发州监督。不论子储蓄协会的牌照归属哪里,美联储负有监督监管所有SLHC的责任。与BHC一样,符合一定标准的SLHC也可以选择作为一家FHC接受监督。

某些保险控股公司

美联储负责对属于SLHC的保险控股公司进行并表监督。虽然保险公司的活动可能不同于州成员银行和BHC的活动,但美联储对保险控股公司的主要监督目标,仍然是保护并表公司及其子存款机构的安全及稳健。为了实现这些目标,美联储与州保险监管机构协同开展监督活动,后者继续行使对保险法律实体的监管职能。

金融市场公用事业公司

金融市场公用事业公司(FMU),和参与支付结清算(PCS)活动的金融机构,组成了美国的金融基础设施。该基础设施支持每天数以百万计的金融交易,并包含许多交易元素:支持金融交易的大额PCS系统,包括中央对手方、外汇结算系统和大额美元资金转账系统。金融基础设施在任何时候都能平稳可靠地运行,对金融体系的稳定和更广泛经济的健康至关重要。

有关支付与结算体系监督监管的更多信息,请参见“监督监管支付体系”。

非银金融公司

2010年《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》(《多德-弗兰克法案》)赋予了美联储监督监管某些非银金融公司的权限和责任,金融稳定监督委员会(FSOC)认定这些非银金融公司应受理事会监督和审慎标准的约束。

这些公司的倒闭可能对美国的金融稳定构成威胁;它们受到美联储全面、并表的监督监管。《多德-弗兰克法案》的这一条款,填补了2007-09年金融危机之前存在的一个重要监管空白。

其他联邦当局和实体

确保金融机构安全稳健运作的责任,由美联储与其他联邦当局共同承担。根据一家银行的活动及其形成的方式,它可能受到美联储以外的监管机构的监督监管(图5.3)。联邦和州监管机构开展合作,例如在适当情况下共享数据和审查结果,以确保对金融机构的监督监管有效、高效、一以贯之。

FSOC和联邦金融机构审查委员会(FFIEC)这两个委员会——由联邦和州监管机构组成,也包括美联储代表——在金融机构的监督监管中发挥着重要的协调作用。有关FSOC的信息,参见第4节“促进金融体系稳定”(图4.5)。FFIEC是一个正式的机构间组织,列席代表来自美联储理事会、FDIC、OCC、消费者金融保护局、全国信用合作社管理局和州联络委员会。

美联储如何监督金融机构

在监督其管辖下的机构时,美联储主要寻求促进这些机构以安全稳健的方式运作,并遵守规范其活动的所有适用法律法规。

审查与检查

美联储监督过程的主要目标,是评审并帮助确保单个银行机构的整体安全及稳健。评估包括对这家机构的风险管理系统、财务状况和适用法律法规合规情况的评审。

对大型机构的监督,包括定期的横向审查——比较类似公司的活动,以确保它们的做法安全稳健——以及针对特定公司的监督活动,以评审其财务韧性和风险管理做法。对小型机构的监督,主要是在特定时间进行审查和异地监测。

大型复杂机构的监督

美联储对规模最大、最复杂的美国控股公司和外国银行机构,适用了更高的审慎标准。随着受监管实体的风险状况或系统重要性的增加,这些标准变得愈加严格。标准包括增强版本的风险资本充足率和杠杆率要求、流动性要求、压力测试和处置计划(即所谓的“生前遗嘱”)要求。

大型机构监督协调委员会(LISCC)项目旨在监督那些对美国金融稳定构成较高风险的公司(图5.5)。LISCC是一个全国性项目,运用横向审查和针对特定公司的监督活动,评审对美国金融稳定构成较高风险的银行机构、以及由FSOC认定应当由理事会监督的非银金融公司的财务韧性和风险管理做法。

图5.5 美联储对规模最大、最复杂机构的监管计划

小型地区和社区银行的监督

美联储根据各种因素对小型银行进行监督监管,包括业务规模、财务状况、风险状况和组织结构。

州成员银行依法必须至少每12个月接受一次审查。资产低于30亿美元且满足某些管理、资本及其他标准的银行,接受审查的频率更低(每18个月一次)。陷入困境的银行受到更频繁的审查。美联储与牌照颁发州的银监机构协同开展对州成员银行的审查,并可与该银行的州监督机构交替进行审查。

审查的目的主要是:

  1. 提供对银行稳健性的客观评估;

  2. 确定银行交易和活动所涉及的风险水平;

  3. 确定银行遵守银行业法律法规的程度;

  4. 评估银行的企业治理是否充分,并评审其董事会和管理层的素质;以及

  5. 识别需要采取纠正行动的领域,以增强银行实力,改善其财务和管理状况,并确保其遵守适用的法律法规。

对属于州成员银行的社区银行的监督,主要是通过特定时间的、全面的审查。对地区银行的监督更深入一些,包括数量有限的以风险为重的审查和持续监测。

美联储通常每年对并表资产不低于30亿美元的BHC和SLHC,和从事重大非银活动或具有较高风险敞口的小型BHC或SLHC进行全面检查。地区银行和控股公司每年都会收到评级,评级基于全年持续进行的监督工作。

对于并表资产主要由子公司持有的小型、不复杂的BHC和SLHC,美联储的审查员重度依赖异地监测,以及主管联邦或州当局对该公司的子银行或储蓄协会的审查结果。这种方法最大限度地减少了监督活动的重复,减轻了小型金融机构的负担。

审查或检查的结果

监督评级

与审查或检查有关的监督活动的结果,以保密报告或审查/检查函的形式通知到银行、BHC或SLHC的董事会和管理层,其中会包括对机构状况的保密监督评级。每家州成员银行都会收到一个综合评级,反映了美联储对这家银行的总体评审以及资本充足率、资产质量、管理、业绩、流动性和市场风险敏感性的单项评级(CAMELS)。评级范围从“1”到“5”,“1”代表最高评级。对银行和其他存款机构的CAMELS监督评级,是美国所有联邦和州银监机构的通用工具,用来向金融机构传达监管对该机构的评审,并识别出哪些机构的业务应该引发关切或需要特别关注。

每家国内BHC和非保险、非商业SLHC也会收到一个监督评级。总资产不低于1000亿美元的最大型BHC和SLHC,以及外国银行机构的IHC会收到三个方面的评级:资本计划和头寸,流动性风险管理和头寸,以及治理和控制。这种被称为“大型金融机构”或LFI的评级制,没有一个综合评级。审查员对公司在上述每个方面的表现按4分制给出评级。

  • 广泛满足预期

  • 有条件地满足预期

  • 缺陷-1

  • 缺陷-2

“广泛满足预期”代表最高评级,“缺陷-2”代表最低评级。

并表资产低于1000亿美元的BHC和SLHC按照另一套分制评级,即RFI评级制。这些公司会收到一个综合评级,反映了美联储对公司的风险管理、财务状况和对附属存款机构的潜在影响的评审和评级(RFI/C(D))。评分范围从“1”到“5”,“1”代表最高评级(图5.6)。

图5.6 存款机构及控股公司根据审查与检查的结果收到评级

审查报告

除了给出评级,审查员还要准备一份详细的报告,在正式传达评级之外,报告会(1)描述该机构的活动和管理结构,(2)评审该机构的表现,以及(3)对某些政策和程序的变更或改善提出建议。

强制执行

如果美联储确定受监督机构存在影响其安全与稳健的问题,或该机构不遵守适用的法律法规,美联储可以依法采取行动,确保该机构采取纠正措施。

以风险为重的并表监督方法

控股公司的并表监督包括母公司及其子公司,让美联储了解该组织的结构、活动、资源和风险,以及处理财务、管理、经营或其他方面的缺陷,帮助控股公司的子存款机构防患于未然。

在对金融机构的监督中,美联储采取了以风险为重的方法,重点关注受监督金融机构中可能构成最大风险的业务活动。针对那些可能对金融体系构成严重风险的公司,这种方法带来的结果是高效、严格的监督。为了贯彻落实这一方法,美联储:

1.识别受监督机构面临的最大风险和新兴风险;以及

2.评审该机构管理层识别、衡量、监测和控制这些风险的能力。

对于规模和复杂性近年来都有所增长的大型金融机构来说,这种以风险为重的方法一般是通过持续进行的实地监督来落实,而非通过特定时间的审查。

异地监测

在对银行和控股公司进行的异地监督中,美联储使用自动化系统(1)主动识别财务状况不佳或恶化的机构,(2)帮助检测银行业当中正在积聚的不利趋势。

例如,美联储的银行风险监督监管统计评审(SR-SABR)系统使用计量经济学模型框架,来识别薄弱和潜在薄弱的银行。通过使用这套系统,美联储可以更有效地将审查资源导向那些需要监督关注的机构。

监理协会的参与

随着大型全球金融机构的国际业务增长,美联储和其他美国和外国银行监督机构通过“监理协会”("supervisory colleges")扩大并正式确立了合作安排。监理协会是由相关监督机构组成的多边工作小组,旨在促进对国际银行集团的整体业务进行有效、持续的并表监督。工作组内的合作涉及双边和多边接触,以及正式和非正式的信息共享安排。

危机管理小组

美联储与其他联邦和州监管机构以及外国银监机构一道组成危机管理小组,负责监督大型跨境银行集团。危机管理小组的目的,是对影响大型全球银行集团的金融危机加强准备,并协助危机的管理和处置。这种合作涉及双边和多边接触,以及正式和非正式对话,重点是围绕恢复努力和处置计划制定早期触发干预的框架。

BOX 5.1.微观审慎vs.宏观审慎监督

美联储对金融机构的监督采取了双管齐下的方式:

  1. 微观审慎方法旨在确保单个机构的安全及稳健,涉及对受美联储监管的单个实体的结构、经营和合规情况进行深入审查和检查。

  2. 宏观审慎方法注重整个金融体系的稳健和韧性,应对一家或一组机构的行动给其他机构乃至整个美国经济金融体系带来的影响。

这两种监督方法相辅相成。如果其构成组织是稳健的,那么金融体系作为一个整体就更趋于稳定。而传统的针对特定公司的监督,为更系统性的宏观审慎方法提供了知识基础。对关键公司和市场内部的发展没有清晰的了解,就不可能了解整个金融体系的发展。

美联储如何监管金融机构

美联储向受监管机构颁布监管措施、政策声明或其他形式的监管指引,以确保其监管方法紧跟不断变化的金融和银行业格局。监管措施可以是限制性的(限制机构活动的范围)、规范性的(要求机构采取某些行动)或许可性的(授权机构从事某些活动)。

举例来说,作为对国会颁布新的法律或金融市场风险状况变化的回应,新的监管措施可能得到采纳,或是对现行监管措施进行修订。如果国会通过一项立法变更——也许是为了应对过往危机或问题,或者是为了调整美国的银行业法律以应对市场的变化——美联储可以颁布监管措施,以确保机构遵守新的法律(美联储监管的列表及其涉及的主题,参见图5.7)。

作为对不断变化的法律和市场状况的回应,金融体系的监管必须不断演变,以确保受监管机构以安全稳健的方式运作。

BOX5.2 进一步演变:采取针对困境机构的纠正行动

1991年《联邦存款保险公司改进法案》要求监管机构采取早期纠正行动(PCA),解决陷入困境的存款机构的问题。PCA的目的,是把处置此类机构对存款保险基金造成的长期成本降到最低。

依照PCA框架,由于不安全或不稳健的状况或做法,导致一家银行的资本头寸下降或被认定下降到低于某个阈值水平时,监管机构必须采取某些法定行动,并且必须考虑采取某些自由裁量行动。

一家银行资本头寸的状态是根据风险资本充足率和杠杆率去衡量的,这些比率出自银行递交给FFIEC的申报报表 (Call Report) 数据。根据这些比率的水平,一家银行可被认定为(1)资本非常充足,(2)资本充足,(3)资本不足,(4)资本显著不足,或(5)资本严重不足。一家银行被认定的资本类别越低,法律规定所要采取的纠正行动就越严格。

资本不足和资本显著不足的机构,可能会被要求提交并实施一项恢复资本的可行计划。资本严重不足的银行将面临接管处置,除非其状况有所改善、造成其风险敞口的活动得到限制。

图5.7 美联储监管措施

资本充足率和计划

银行业监管的一个主要目标,是确保银行保有足够的资本。资本可以作为缓冲来吸收意外损失。银行要有韧性,就必须保有足够的资本,抵御与其风险敞口和业务活动有关的风险。

风险资本充足率和杠杆率要求

美联储和其他联邦银监机构对以下机构提出了资本要求:

  • 存款保险覆盖的存款机构;

  • 在美国形成的BHC、IHC和SLHC,包括由外国组织拥有或控制的任何此类公司。

资本要求包括风险资本充足率要求和杠杆率要求。美联储还对大型银行机构开展定期压力测试。对于那些规模最大、最具系统重要性的公司,美联储施加了一项附加资本要求,旨在降低任何一家此类公司倒闭对金融稳定构成的威胁。社区银行可以选择遵循一项更简单的资本规则,仅包含杠杆率要求。

资本计划和压力测试

美联储一直在努力确保大型复杂金融机构增强其资本头寸和资本计划流程。其中一个方面是与公司合作,加强评审资本需求的内部流程。针对最大型银行机构的资本计划,美联储制定并实施了定期监管审查。

美联储的《多德-弗兰克法案》压力测试,包括针对最大型银行机构开展的年度监管压力测试和公司自行开展的压力测试。监管压力测试评审公司是否有足够的资本在压力状况下吸收损失,同时履行对债权人和对手方的义务,且仍有能力向家庭和企业发放贷款。理事会通过压力资本缓冲,将压力测试与其非压力资本要求整合到一个前瞻性的、风险敏感的资本框架中。

有关压力测试的更多信息,参见第4节“促进金融体系稳定”

流动性标准

充足的资本对于金融机构乃至整个金融体系的安全及稳健至关重要,但充足的流动性也很关键。资本充足率和流动性是相互依存的,尤其是在压力时期。资本可以作为潜在损失的缓冲,而流动性则代表债务到期时进行偿付的能力。

美联储对大型BHC以及在美国有大量业务的外国银行机构,提出了更高的流动性要求。这些标准要求这些机构根据其内部30天期流动性压力测试的结果,维持最低水平的流动性缓冲。这些标准还为董事会和风险委员会确立了具体的相关职责,要求公司建立具体的内部定量限制来管理流动性风险,并为公司监测其流动性风险制定了具体要求。

联邦银监机构对在国际上活跃的大型公司,制定了最低标准水平的流动性覆盖率(LCR)。LCR要求符合一定标准、风险状况更显著的大公司,持有能够轻松、快速转换为现金的高质量流动性资产。此外,联邦银监机构还制定了净稳定资金比率(NSFR),要求大型银行在一年时间里保有最低水平的稳定资金,根据每家机构的资产、衍生品和债务规模来衡量。NSFR要求的目标,是通过降低流动性风险和增强金融稳定,支持银行在正常和不利经济状况下向家庭和企业发放贷款的能力。

监管政策声明和指引

除了颁布监管措施,美联储还以监管(SR)公开信的形式,发布政策声明和对审查员和金融机构的指引。

重要的是,监管声明和指引不具有法律效力,而是概述了与特定法律法规或总体安全稳健相关的监管预期或原则。声明和指引阐明了监管机构对给定主题领域中适当做法的一般看法,并以透明的方式向行业和监管人员提供见解,帮助确保一以贯之的监管方法。在某些情况下,监管机构可能会在与受监管机构的沟通中参考监管指引,以帮助解释监管发现,并强调机构处理问题时应考虑的做法。

在制定这些政策声明和指引的过程中,美联储经常与其他监管机构密切合作。例如,它参与监管论坛,并为FFIEC的工作提供支持。此外,美联储和其他美国监管机构还参与巴塞尔银行监管委员会(BCBS)和金融稳定委员会(Financial Stability Board)等国际论坛,讨论一系列监管议题,并在可能的情况下协调方式方法。

银行体系结构的监管

美联储负责执行数项管理BHC、州成员银行、SLHC,和外国银行机构的形成、收购和合并的联邦法律。

依照这些法律,美联储有权批准或否决直接或间接影响美国地方、地区和全国性银行体系结构;国内银行机构的国际业务;或者外国银行的美国银行业务的各种提案。

具体而言,美联储负责执行数项适用于BHC、FHC、州成员银行和外国银行机构的联邦法律,包括《银行控股公司法》、《银行合并法》、1978年《银行控制法变更》(CIBCA)、《联邦储备法》以及《国际银行法》(IBA)。根据《多德-弗兰克法案》,美联储还负责执行适用于SLHC的《自住房主贷款法》第10条,并负责执行与SLHC相关的CIBCA条款。

促进市场纪律:公开披露和会计政策要求

公开披露有助于市场观察者和参与者评审单个金融机构的实力,而美联储在这方面发挥的作用,是促进市场纪律的一个关键因素。同理,市场纪律也是监管措施的重要补充。

改善机构的安全及稳健,往往可以通过改善财务报表和披露要求、确保更高的市场纪律来实现。这种要求可以满足针对特定机构与特定体系的监管目标。

市场纪律可以通过限制被认定为风险相对较高的机构获取融资,帮助抑制不审慎的风险承担行为,并以此补充监管机构的努力。因此,在促进金融机构的稳健会计政策和实质公开披露方面,美联储发挥着重要作用。通过行使其监管职能,美联储寻求加强与金融机构有关的会计、审计和控制标准。

巴塞尔协定:银行的全球审慎标准

鉴于全球银行体系的相互关联,美国加入了BCBS,银行审慎监管领域全球标准的主要制定机构。巴塞尔委员会的任务是加强全球银行的监管、监督和实践,以增强全球金融稳定。

巴塞尔委员会成员共同制定广泛的监管标准和指导方针,并向委员会成员国推荐最佳做法。巴塞尔委员会成员努力确保受其监管的金融机构遵守高水平的、一以贯之的标准,并在公平竞争环境中开展竞争。各国监管当局预计将酌情在各自辖区内逐步实施这些标准(图5.8)。虽然BCBS这些国际组织制定的标准不会在美国自动生效,但美联储和其他主管机构已在寻求对国际业务活跃的美国金融机构采取与巴塞尔标准大体一致的监管措施,以在全球金融体系当中确立最低标准。

图5.8 国际演变:巴塞尔资本协定

(未完待续)


译者:陆锦

责编:张一苇

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