“创记录”的美国政府关门:有何影响?如何避免?

2019/01/14 14:34
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联邦政府关门的宏观经济影响往往很小。在过去两轮长时间政府停摆中,私人部门就业和消费支出表现均未受影响。

发生了什么

截至美国东部时间1月14日凌晨,以边境墙融资争议为导火索的美国政府关门,已持续至第24天。

自上周六(1月12日)打破克林顿政府21天的停摆纪录以来,本次特朗普政府关门已成为史上最久的一次关门,用媒体头条偏爱的说法就是每天都在“创造纪录”。

关门带来的影响已经初步显现:上周五(1月11日),估计有80万联邦雇员没有领到2019年的第一份薪水。

美国政府历史上的大小关门事件总共发生过21次,长度从1天到21天不等。长时间停摆主要发生在1995-1996年,2013年,以及本轮的2018-2019年。

2018年9月,国会通过并由总统签署了拨款法案,保障了立法部门(即国会参众两院)、劳工部、国防部、教育部、能源部、卫生与公共服务部以及退伍军人事务部的预算拨款。

2018年12月19日,共和党控制下的参议院通过了一项临时性的持续决议 (Continuing Resolution, CR,在常规拨款法案因各类原因缺位的情况下提供临时拨款以维持正常运作),为其他政府部门提供资金,尽管临时拨款时效也仅持续至2月8日。但特朗普总统旋即表示,拒绝签署不包含边境墙拨款的决议,从而直接触发了部分政府部门的停摆,导致了目前的僵局。

有多大影响

受到关门影响的政府部门(下图灰色),有农业部、商务部、司法部、国土安全部、内政部、国务院、交通部、财政部以及住房和城市发展部;而已得到拨款的部门(下图蓝色)并未受到影响。从国家公园、国立博物馆,到国税局 (IRS),再到国家环境保护局 (EPA) 和食品药品监督管理局 (FDA),都不得不降低运作水平,只保留最低限度的关键人员。

图源:国会预算办公室/BBG

但总体而言,未得到拨款的部门仅占整个联邦政府的约四分之一——远低于往次关门的规模。未领到薪水的80万联邦雇员,仅相当于全美非农就业人数 (nonfarm payrolls) 的0.5%;而其中只有38万人是被强制休无薪假 (furloughed),即不到非农就业人数的0.25%。

后者遭遇的流动性冲击,可能会外溢到消费支出的表现上;但在往次政府关门中,国会往往会在联邦雇员复工后对其给予全额补偿。据美国全国经济研究所 (NBER),“消费支出下降幅度大约为薪水收入减少的1/2,随后大致恢复至平均水平。”抵押贷款违约率略有上升;其他债务的偿付有所推迟。

瑞银研究部门分析认为,联邦政府关门的宏观经济影响往往很小。在过去两轮长时间政府停摆中,私人部门就业和消费支出表现均未受影响。在拥有大量联邦雇员岗位的个别州,短时间内首次申请失业救济人数会有所反弹,但并不会转化为失业形势的长期恶化。

2013年关门(16天:10月1日-17日)

就业形势:私人部门就业人数在10月和11月持续上升。首次失业救济申请人数的暂时上升,主要来自于联邦雇员在总就业人数中所占比例较大的州,而持续领取失业救济人数则在持续下降。

支出表现:消费支出未出现中断。零售销售加速。如果政府关门真的会带来支出效应,逻辑上讲大额商品消费会有所放缓,但现实却是新房销售加速,汽车消费也持续上行。

1995-1996年关门(5天:11月14日-19日、21天:12月16日-1月6日)

就业形势:11月和12月的私人部门就业人数与10月份基本持平。1月份东海岸的一场大规模暴雪对就业造成了负面冲击,但2月份用工短缺的情况就发生了逆转,私人部门就业人数在两个月内出现净增加。尽管联邦就业人数较多的州失业救济申请有反弹,但总体失业救济人数仍然在下降。

支出表现:与2013年一样,政府关门没有明显影响:11月和12月的零售支出明显强劲,仅在1月暴雪期间出现了中断。汽车和新房销售均符合上行趋势。

如何避免关门

如前文所述,虽然政府关门的宏观经济影响很小,但也并非全无影响,而且其后果完全可以被避免。政府停摆有可能短暂提高失业率,导致借贷成本上升,并减缓经济增长。除了对联邦雇员的直接影响,政府承包商和为政府雇员提供服务的其他企业所承受的间接影响更大,因为关门期间他们的收入损失可能永远不会得到补偿。

另一个显而易见的事实是,选民看待政府关门的态度也非常负面,更希望国会达成协议以保持政府的正常运转。选民也是纳税人,他们缴纳给联邦政府的税款为一系列公共服务提供了资金,而政府关门无异于是拒绝向选民提供其应得的服务。政府关门的时间越长,造成的影响就越广泛:退税进度遭到延迟,政府外包合同被取消,公共住房问题恶化等等。

布鲁金斯学会高级研究员William G. Gale指出,为了避免未来政府关门的成本和不确定性,国会和总统应该制定一条程序性新规,即如果拨款法案没有按时通过,那么经过上一年通胀水平调整的临时拨款持续决议,应当独立于国会表决与总统签字自动生效。尽管这并不能消除国会两党乃至国会与白宫之间在其他问题上的僵局,但它起码能够在政治立场两极分化的今天,帮助立法者履行其最基本的责任——保持政府的正常运作。

这种被称为“自动持续决议” (automatic-continuing-resolution) 的提议,正在引起越来越多的关注;但政府关门威胁的消失,可能会令正式拨款的立法议程变得更加困难。两党拒绝达成妥协的政治成本将会变得更低,议员将更加没有动力去说服对方理解自己的立场。国会可能会利用新规,让预算拨款一直处在“自动驾驶”的状态下,而对华府提供的公共服务的更新和改善,将在事实上陷入停滞。随着国家经济体量的扩大和通货膨胀对美元的影响,踌躇不前的国会预算将扼杀联邦支出必要的自然扩张。

不论如何权衡其中的利弊,国会年度预算流程的中断已成事实。过去几次政府关门都发生在政府内部仍在寻求合作的时代背景下,与当前笼罩华府的政治气候不可同日而语。如何改革国会自身的预算流程,将其对经济的影响降至最小,将是作为选民代表的国会议员们不得不解答的难题。


编译:张一苇

来源:

Gale, William G., How to shut down future shutdowns, Brookings - blog, Jan. 3rd 2019

Lowrey, Annie, How to End Government Shutdowns, Forever, The Atlantic - Ideas, Jan. 3rd 2019

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