国际清算银行总经理卡斯滕斯:现在比以往任何时候都更需要央行的独立性

2019/04/25 16:31
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现在比以往任何时候都更需要央行的独立性。政策制定者面临的挑战是最大限度地发挥金融科技的优势,同时最大限度地降低金融体系的风险。

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2019年3月12日,国际清算银行总经理卡斯滕斯出席了金融稳定研究所成立20周年纪念大会“跨界反思过去,展望未来”,并作演讲。

介绍

女士先生们,早上好。

很高兴在庆祝金融稳定机构(FSI)成立20周年大会上做开幕演讲。在过去的20年里,FSI一直是国际清算银行(BIS)通过国际合作实现促进金融稳定目标的关键工具。特别值得一提的是,FSI为全球央行和监管机构的能力建设做出了重大贡献,帮助它们加强了金融体系。

1999年,BIS和巴塞尔银行监管委员会(Basel Committee on Banking Supervision)共同提出了一项建议,以应对七国集团(G7)领导人加强全球金融稳定的呼吁。当时的初步设想是,FSI协助各国落实有效银行监管的核心原则,并随着时间的推移逐步扩大其活动范围,但始终以帮助司法管辖区追求金融稳定为重点。

20年后,发生了许多事情,影响了全球金融体系的格局,并塑造了我们今天的FSI。例如,金融业监管的机构架构发生了显著变化。我们看到了一场摇摆不定的运动,在这场运动中,一些司法管辖区的监管机构从央行分离出来,然后在危机过后与央行重聚。在某些情况下,这还伴随着中央银行所起作用的扩大,除了微观审慎的监督外,还包括宏观审慎和解决问题的职能。最近,央行和监管机构还被要求为金融创新、普惠金融甚至环境保护等其他政策目标做出贡献。

这一趋势表明,政策目标之间的潜在协同作用如何在制度架构的设计中获得相关性。然而,一个机构内的多个目标可能会产生政策冲突,而这些冲突并不总是以社会最优的方式得到解决。此外,在一个机构内积累权力,可能被用作挑战中央银行相对于民选官员独立性的基础。

让我在接下来的演讲中谈谈这些问题。我特别想讨论的是,各国央行在决策过程中目前面临的额外复杂性,以及它们的独立性如何对其充分服务于公众利益至关重要。我将首先讨论中央银行承担金融稳定责任所带来的一些挑战,然后讨论最近的技术发展如何影响相关政策框架和金融部门当局的作用。最后,我想谈谈国际清算银行如何帮助阐明这一相关政策争论,并支持其利益相关者应对当前体制和技术环境带来的挑战。

中央银行和金融稳定

危机不会提供确凿的证据,证明金融监管组织的特定模式具有优越性。然而,近年来,各国央行倾向于承担更多与金融稳定相关的责任。根据FSI最近的一份出版物,目前在各自管辖范围内,大约三分之二的央行(样本为82家)在微观审慎或宏观审慎职能方面处于领先地位。

当然,将审慎责任分配给央行的主要理由是,追求宏观经济稳定与维护金融稳定之间存在着重要的协同作用。经济和金融稳定不仅是相互关联的概念,而且大多数相关的政策工具(如利率、资本要求和最高贷款额比率)确实影响到实体和金融部门的发展。

从概念的角度来看,如果我们把政策目标和工具之间的相互关系看作方程组,那么宏观经济和金融稳定的目标可以分开追踪,并意味着方程组内的方程可以分别解开。然而,现在很清楚,该方程系统是由具有共同变量的相关方程组成的,这些方程必须同时求解。换句话说,为了在可持续的基础上实现金融和经济稳定,主管当局在作出决定时应充分考虑政策领域之间的相互作用。可以说,如果这两项责任都由同一机构承担,这比确保不同机构之间所需的协调更容易实现。

然而,将金融稳定责任添加到中央银行的职责中,会大大增加决策的复杂性。在货币政策方面,通胀的目标是保持稳定,并与目标足够接近。因此,对目标是否实现的评估是相对直接的。关于金融稳定目标的同一类评价要复杂得多。首先,没有唯一的数字或度量标准来定义目标。其次,最终可用于维护金融稳定的审慎政策工具数量庞大,每一种工具都有不同的特点,但也有各种潜在的副作用。

更重要的是,将审慎政策加入央行使命,使它们更容易受到公众监督和政治辩论的影响。特别是,金融稳定责任意味着对一些敏感问题采取行动,这些问题的后果涉及几个方面,例如信贷供应和金融系统的结构和竞争程度。此外,这方面的行动和可能出现的错误可能直接影响到金融机构的客户和投资者,并对预算和分配产生影响。后者增加了货币政策行动对不同人群的不同影响。

因此,央行职能的扩大,在一定程度上引发了世界各地对其独立性的争论。一直以来的观点是,在不受选举制度公共控制的机构中积累权力会使其政策偏离社会利益。

然而,现在比以往任何时候都更需要央行的独立性。在座的每一个人都熟悉货币当局独立性的强大历史和理论基础。实际上,独立性有助于缓解货币政策的时间不一致性问题,这种问题通常会在长期转化为更高的平均通胀率,而不会带来更高的就业率。

同样有力的论据支持管控和监督的独立性。监管机构如果不能充分独立于政府,就必然会更重视宽松监管的短期效益,例如信贷可获得性,而不是系统性危机风险较高的长期成本。受选举周期影响,当局的这种短视行为只会对社会福利产生不利影响。这正是为什么监管业务独立性是核心原则之一。

因此,独立性对于金融稳定和价格稳定同样重要。央行对金融稳定目标的设想增强了独立性的理由,而不是相反。诚然,在扩大央行权力的同时限制其独立性,可能会产生严重不理想的社会结果。

很明显,央行的使命越广泛,增强透明度和问责制的理由就越充分。此外,中央银行的任务日益复杂,迫使它们加强努力,发展必要的技术和人力能力,以应付有关的挑战。

技术发展

最近的技术发展使中央银行和监管当局履行职责的框架进一步复杂化。之所以会出现这种情况,是因为金融服务市场的加速创新确实为政策行动带来了新的、复杂的权衡。

原则上,创新可以促进普惠金融、增强竞争、扩大储蓄和投资机会,并提供更实惠的服务和产品。虽然这些都是非常相关的好处,但也有重要的风险。

首先,对自动化系统和外部技术服务提供商的依赖增加了网络事故的风险,并可能产生系统性影响。此外,大量参与者广泛使用个人数据可能会影响敏感信息的保护。此外,新产品和新服务的供应可能会吸引对其特点和风险没有正确认识的客户,从而引发消费者保护问题。其中一些产品,例如加密资产,可用于非法来源的资金汇款,因此也可用于洗钱,从而损害市场的完整性。最后,如果新进入者(金融科技或大型科技公司)相对于现有金融机构的竞争优势常常依赖于监管漏洞,那么市场力量的无序互动可能最终造成社会的不良扭曲。

具有挑战性的权衡表明当局需要谨慎行事,但鉴于快速和潜在的破坏性发展,它们很难保持被动。当然,政策制定者面临的挑战是最大限度地发挥金融科技的优势,同时最大限度地降低金融体系的风险。

为了取得进展,当局至少需要考虑四个重要方面:

首先,他们必须全面了解其辖区内的金融科技业务。通过描述所提供的每项新服务(可能是新的或只是重新格式化)的性质,可以制定出有用的新蓝图,为这些服务提供支持技术,例如分布式总账技术,云计算或人工智能,以及支持性监管框架。

第二,应认真考虑调整监管范围以适应新实体或新活动的需要,以确保充分控制风险和公平竞争环境。至少,在反洗钱、消费者和数据保护等方面的监管,以及可能的业务弹性方面的监管,应适用于所有金融服务和支付平台的专业提供商。然而,同样的活动可能会带来不同的风险,这取决于执行该活动的实体的性质,特别是它们是否接受存款。因此,以活动为基础的监管似乎是对传统实体监管的补充,而非替代。

第三,应尽可能在全球范围内协调监管行动。金融创新是一种全球性的现象,因为这些新服务和产品的提供者往往在跨境基础上采取行动,利用新的虚拟分销渠道。因此,必须保证世界各地有关当局之间的适当协调与合作,一旦积累了足够的经验,就必须开始制订新的全球管制标准,以处理有关的政策问题。

第四,监管机构也应该拥抱技术。近年来,人工智能的发展及其在机器学习、自然语言处理和其他高级分析能力中的实际应用,为开发能够增强监管能力的工具提供了机会。在这方面,要从国际合作中取得许多成果,不仅要交流经验,而且可能要共同开发应用程序,以便能够适应每个管辖权的具体需要。

总之,最近的事态发展表明,监管行动的必要性正在显现。这些行动应该是相称的、全面的,最好是国际协调的。然而,重要的是,当局不能忘记自己的政策目标。特别是,尽管新技术带来的好处可能是巨大的,但各国央行和监管机构很难通过明确或含蓄地接受一个纯粹的产业政策目标,在推动这些技术方面发挥主导作用。它们的重点应继续放在与金融稳定和充分市场运作有关的核心职能上。

中央银行的(新)角色

事实上,尽管新技术有可能遭到破坏,但似乎没有强有力的理由大幅修改监管机构的关键目标。此外,支持中央银行参与金融稳定的理由,以及我之前所表达的警告,仍然站得住脚。回到我的代数类比,新(金融科技)参与者的加入可能会使政策目标和工具体系更加复杂,更多相关变量受制于非线性相互作用,但它仍然是一个方程组,通常需要同时求解。

出于同样的原因,如果说技术发展有什么作用的话,那就是增强了央行和监管机构独立性的理由。推广技术可能在短期内会有回报,因为它通常以更好、更实惠的服务形式带来明显的好处,而它的风险可能只是在一段时间后才会显现,尽管可能性很低,但会产生巨大的负面影响。因此,独立监管机构可以更好地采取时间一致的行动,并适当关注不同的情况,而不仅仅是最有可能出现的情况,以确保新技术在不破坏金融稳定的情况下有序发展。

也就是说,为了恰当地履行社会赋予它们的职能,独立的中央银行,尤其是那些对金融稳定负有责任的中央银行,需要发展足够的能力,并调整其内部程序和决策过程来应对。我以前提出的观点特别指出了中央银行家的两项明确任务:对经济和金融稳定进行全面和综合的分析,并在政策分析和决策过程中纳入技术革新对金融系统的所有有关影响。

国际清算银行决心为这两个目标作出重大贡献。事实上,国际清算银行新的中期战略“创新之家2025”有几个要素可以支持这些努力:

首先,我们将继续努力,尽可能为货币和金融稳定政策制定一个概念上一体化的框架。未来在该领域的工作将涵盖发达经济体及其货币政策正常化的挑战,以及新兴市场经济体及其应对跨境金融溢出的挑战。

其次,我们会采取多项措施,以更好地了解科技发展对金融体系的影响,并帮助我们的利益相关者在制定政策时有效地利用这些影响。例如,我们计划在国际清算银行建立一个多学科创新中心,以促进创新相关工作的合作,并成立一个新的部门,负责政策分析,以及研究关键创新和数据可用性的提高,来为政策提供信息,并影响各国央行的反应。

第三,我们将加强努力,促进良好政策实践的传播,支持能力建设,促进监管机构之间的互动。

FSI将在其中几项举措中发挥关键作用。后危机时代的改革和最近的技术发展所产生的新的调整环境,给金融监督职能增加了许多复杂性。因此,世界各地的金融部门当局需要加强能力建设,以应付这些新的挑战,金融机构可以通过促进有关主题的信息分析传播,以及促进监管机构之间的实践和经验交流,为这些努力作出贡献。

此外,FSI还将在我们理解创新技术的监管含义方面发挥重要作用。特别是,FSI将创建一个存储与技术相关的法规开发的储藏库。另外,会继续就不同司法管辖区所采用的不同规管及监察方法进行比较研究。最后,资讯科技署会进一步发展一个由监察机构的技术专家组成的非正式网络,以交流有关技术发展的实践和经验。

正如你所看到的,FSI在过去20年里取得了长足的进步,但它的目标仍然是一样的:帮助世界各地的监管机构改善和加强它们的金融体系。我毫不怀疑,FSI将在未来几年继续迎接实现这一目标的挑战。

谢谢。

注:关于央行独立性,可以参考智堡往期文章《民粹风暴中的独立央行:什么没有变?不该变?》

编译:郑瑞华

来源:https://www.bis.org/speeches/sp190314.htm