德国制造2030:经济民族主义回归

2019/04/11 09:04
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2016年,美国的制造业份额约为12%,而德国为23.4%,人们却在担心德国的创新能力正在落后于美国,这本身就是对《国家产业战略》核心动机的最大讽刺。

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作者Jeromin Zettelmeyer系彼得森国际经济研究所 (PIIE) Dennis Weatherstone高级研究员。

篇幅等原因有删节与改写。

正文部分

近来,美国、中国和许多其他国家纷纷采纳经济民族主义 (economic nationalism) 政策,反映出以贸易保护主义、限制外国投资、政府对国内经济的激进干预为主题的全球转向。这些政策并不新鲜——它们发端于18和19世纪的近代工业国家,在20世纪30年代迅速蔓延,自20世纪40年代以来在发展中国家得到广泛应用,并在2008-09年的大衰退后重新流行起来。然而,德国似乎是一个例外——或许可以归因于其战后的秩序自由主义 (ordoliberal) 传统、对国际贸易的依赖以及奉行多边主义的坚定政治决心。

德国经济部长彼得·阿尔特迈尔 (Peter Altmaier) 于2019年2月公布的《国家产业战略2030》(National Industrial Strategy 2030),颠覆了上述观点。令许多德国评论人士(尤其是持中间偏右立场者)感到震惊的是,该文件提倡采取一套激进干预的“进攻性”产业政策。尽管它极力撇清与上世纪30年代那种恶毒的经济民族主义论调,乃至美国总统唐纳德•特朗普 (Donald Trump) 鼓吹的保护主义思想的关系,但文件的措辞和大部分内容都明显带有民族主义色彩(无论是从德国的角度,还是从欧盟的角度来看)。具体来说,阿尔特迈尔呼吁

  • 提高制造业在GDP当中的比重,在德国从目前的23%(已是法国或美国份额的两倍)提高到25%,在全欧盟从14%提高到20%

  • 对从欧盟外进口的产品关闭欧盟价值链

  • 指定特定的德国企业为“国家龙头企业” ("national champions");

  • 修改欧盟竞争法,以促进欧盟龙头企业的诞生,即使是以牺牲欧盟市场竞争为代价;

  • 允许德国国家政府购买企业股票,以阻止外国收购;以及

  • 对具有“重大经济意义”的产业进行广泛的政府扶持。

本文概述了阿尔特迈尔的主要提案,回顾其历史背景,并分析其经济学价值。本文的结论是,其中三项提案——试图进一步提高德国制造业的GDP比重,限制非欧盟中间产品 (intermediate goods) 的进口,以及在德国和欧盟推广龙头企业——都是糟糕的政策,即便是基于德国和欧盟自身利益的狭隘解读,结论同样如此。剩下两项提案——阻止部分领域的外国收购,加大政府对特定技术的扶持——的合理性确实更易证明,要么是由于市场失灵,要么是因为在技术上依赖于易受政治干预的外国企业构成潜在风险。但即使是在这些领域,文件中提出的具体政策也可能弊大于利——这并非全盘否定阿尔特迈尔的国家干预主张,而是指出他设想的特定干预做法是错误的。

基于这一分析,本文提出了另一条道路,来解决《国家产业策略》中的核心担忧——德国和欧盟正在失去技术优势,而不遵守欧盟政治和经济游戏规则的其他国家可能会大肆蚕食欧盟的利益。根据本文中的替代方案,德国和欧盟将评估——如果必要的话,还将改进——现有产业政策的规模和目标。它们还将严肃对待阿尔特迈尔定义的产业政策之外的生产率增长制约因素,包括基础设施投资上的缺口和阻挠真正欧盟单一市场发展的障碍。另外,欧盟应针对中国发起的挑战制定一套全面的应对方案。要实现这一目标,需要一个运转良好的世界贸易组织 (WTO),以及惩罚非欧盟国家政府强制技术转让和发放国家补贴的欧盟法律法规。这还可能需要有政府扶持的研发 (R&D) 项目,专门用来防止对威权国家产生技术依赖。这些步骤需要一套欧盟层面的强大治理架构,有能力在识别相关技术的同时,避免被私人利益裹挟、维持欧盟内部的竞争。

德国的《国家产业战略2030》

《国家产业战略》的政策提案基于三大假设:

  • 尽管取得了大量成果,德国工业本还可以做到更好。面对日本和韩国的竞争,德国的消费电子产业没有招架之力,无法在电脑和智能手机行业站稳脚跟,德国和欧洲都没能在互联网经济中占据重要地位。

  • 德国在这些领域的失败,是因为德国企业缺乏规模,以及(或者)享受的产业政策扶持力度不如美国和日本企业。

  • 除非德国在机器人、人工智能和电池生产等领域表现得更好,否则作为德国制造业核心的汽车产业将受到威胁。德国在这些领域面临着来自美国、日本、尤其是中国的强大竞争。

该文件认为,对这些挑战的回应不应当是关税:“德国奉行自由和开放国际市场的原则,即便这一原则可能对德国企业不利。我们希望减少和废除全球关税和税收,特别是针对所有领域工业品的关税和税收” (注:目前尚不清楚这一政策倡议如何与消除非欧盟国家的中间产品贸易——同样也是国家战略目标之一——相契合)。该文件呼吁出台一套新的产业政策,主要基于三项工具:补贴、政府对企业的直接参与,以及改革欧盟层面的竞争政策。

该政策设定了五大优先事项:

  1. 工业活动高于一切,必须加以保护和扩大。

  • “把制造业在增加值中所占的比重提高到25%,德国将大有可为。”(注:尽管原文中使用的措辞是“工业”,但实际指的是制造业;根据最新数据,2017年制造业在德国增加值中所占的比重为22.9%)。欧盟作为一个整体,到2030年应将制造业的份额从14%提高到20%。

  • “经验表明,一旦将工业领域‘输给’了其他竞争对手,就很难再收复失地。这就是为什么我们必须为每一个工业岗位而战。将‘肮脏的旧工业’与‘干净的新工业’区别对待是错误的认识。”

  1. 欧盟企业应只参与欧盟价值链。

  • “维持封闭的价值链至关重要:如果价值链中的所有部分,包括原材料的生产(制造和加工)、物流、服务、研究和开发,均存在于同一个经济区域内,那么价值链上的每一个环节都会有更强的抵抗力,就更可能实现或拓展在竞争力上的领先地位。”

  1. 国家和欧洲龙头企业是必不可少的,应该得到推广。

  • “国家和欧洲龙头企业:规模很重要!如果一个国家缺乏必要关键数量的企业来完成重大项目,在与大型竞争对手的国际竞争中站稳脚跟,那实质上就是自绝于不断增长的全球市场。”

  • “德国或欧洲发起的着眼全球市场的重要并购案,往往由于现行法律对国家和区域市场的过度关注而最终夭折。必须对欧洲和德国的竞争法进行审查,并做出适当修改,使德国和欧洲企业起码能在国际竞争中不输在起跑线上……”

  • “现有的龙头企业,如西门子 (Siemens)、蒂森克虏伯 (Thyssen-Krupp)、各家汽车制造商以及德意志银行 (Deutsche Bank),已经存续百年甚至更长时间……这些企业的长期成功和生存,符合国家的政治和经济利益,因为它们对增加价值作出了卓越贡献,并参与塑造了德国经济和工业享誉世界的良好形象。”

  1. 政府必须做好干预的准备,阻止不受欢迎的外国收购。

  • 对外资收购国内企业仍应提供法律保障,但强调“防范国家安全风险,包括关键基础设施领域风险”的例外。

  • “如果收购案不与国家安全利益直接相关,但涉及技术和创新领域的领先地位,那么德国私人部门及其利益相关者首先应通过适当的竞价阻止此类收购。在这些案例中,政府可以进行规劝与扶持。”

  • “只有在非常重要的案例中,政府才能在一段有限的时间内扮演企业股份的认购者。”这样的认购行为可能需要“创设一套国家参与便利 (national participation facility)”。

  1. 政府必须通过协调、财政支持和国家直接参与来扶持“具有重大经济意义的进程”。

  • 政府扶持的范围和形式需要根据“相称的新经济原则”来确定。“一个过程的经济意义越大,政府就必须有越大的回旋余地,积极主动地参与进来……相关手段可以延伸到在有限时间内接管股份和发放补贴。”

  • “就对价值链极为重要的电池生产领域而言,例如在财团组建过程中提供政府援助支持,似乎是有用且得当的。”

  • “相比之下,在平台经济、人工智能和自动驾驶等同样重要的领域中,产业目标的实现将为政府的直接参与——就像空客当时的情况一样——提供必要和正当的理由。”

何谓“经济民族主义”

《2030年国家产业战略》(National Industrial Strategy 2030) 打破了战后德国的传统,不仅因其干预主义色彩,更是因其鼓吹的经济民族主义方针。对经济民族主义者来说,国家的繁荣依赖于在与其他国家的竞争中获胜,或者至少做到迎头赶上。历史上,经济民族主义者所采用的政策工具包括保护主义、限制外来直接投资、补贴、定向信贷,以及培育强大的“国家龙头企业”的产业政策。这些政策的共通之处在于,它们寻求以牺牲外国利益为代价来促进本国经济利益,至少在短期内是这样。(注:经济民族主义的说法至少可以追溯到20世纪初。经济学家通常将其定义为政策术语。大量的政治学文献也在关注经济民族主义的背后动机和政治功能)。

经济民族主义有着声名卓著的思想根源,上可追溯至亚历山大•汉密尔顿(1791年)和弗里德里希•李斯特(1841年)。两人都认为,没有工业化就不会有繁荣,工业发展不仅应当而且需要保护国内工业不受外国竞争的影响。他们的思想影响了那些试图赶上大英帝国的国家的经济政策,包括美国、德国和日本。第一次世界大战后,意大利、德国和佛朗哥治下的西班牙发展了极端形式的经济民族主义,提倡经济自给自足,停止国内竞争,扶持社团主义 (corporatist) 或财团主义 (syndicalist) 制度。经济民族主义在二战后的新兴市场国家,包括亚洲和拉丁美洲(虽然后者不那么成功)也很流行。当今中国政策的一大标志性特征也是经济民族主义。

二战后,西德试图摆脱政治和经济上的民族主义,将秩序自由主义 (ordoliberalism) 拥为新联邦共和国的经济意识形态。与19世纪信奉自由放任制度 (laissez-faire) 的自由主义者不同,秩序自由主义者们支持国家发挥强大的作用,但这种作用仅限于通过维持价格稳定、促进竞争和企业经济权力集中,界定和严格贯彻市场游戏规则。经济民族主义——包括其对关税、补贴、定向信贷和企业巨头的偏爱——被秩序自由主义者们视若洪水猛兽。

联邦共和国的实际政策从来没有完全达到秩序自由主义者们的理想。从金融到汽车产业,德国其实一直在支持国家龙头企业;保护其服务业;通过公私协作、向制造业企业提供研发补助、向中小企业提供低成本信贷以及向初创企业提供公共支持等方式,参与产业政策。不过,德国政府在这些方面一直讳莫如深;除了少数例外,产业政策要么被刻意淡化,要么用非民族主义论点,比如创新溢出效应来营造其合理性。现在,阿尔特迈尔文件走上了一条全然不同的道路;除了反对贸易保护主义(考虑到德国对出口的依赖,这并不奇怪),这份文件不论是从德国还是从欧盟视角上看,都透着毫不掩饰的民族主义色彩。

由于种种原因,主流经济学家往往排斥——甚至是嘲笑——经济民族主义理论,尤其是在发达国家。首先,它混淆了国家间的竞争和企业间的竞争,因为它并不承认国际专业化分工 (specialization) 的好处——即国家既从进口中获益,也从出口中获益。其次,它会与战后经济繁荣的两个被广泛接受的基础——国际一体化和竞争——发生冲突。第三,其在分配效应上的后果,以及极易被私人利益裹挟的特征广受诟病。民族主义的经济政策有利于特定的生产者——工业企业、出口商、大企业——并以牺牲进口商、较小的竞争对手和消费者作为代价。因此,这些政策容易受到特殊利益集团的裹挟与影响。

与此同时,不得不承认经济民族主义也有其高光时刻。汉密尔顿和李斯特的经济发展概念,强调在专业化分工前要首先从广泛的工业活动中获取工业能力,这在很大程度上得到了证实。工业发展是否需要保护仍有争议,但有证据表明,某些形式的保护措施加速了工业化进程,提高了生产率增长。从这个角度来看,经济民族主义的某些变体甚至可以在长期上整体改善人民福祉。

但阿尔特迈尔提案不太可能达到这样的效果。若让所有国家采纳《国家产业战略》中的政策主张——提高制造业占GDP的份额,将价值链保持在同一个经济区域内,建设国家龙头企业,维护或发展在特定行业中的领导地位——将会导致专业化分工、贸易一体化和国内竞争水平的降低,以及高度过剩的工业品支出。

《国家产业战略》真的对德国有益吗?

1. 工业活动高于一切?

从发展中国家的角度来看,对工业的热忱是可以理解的:除了部分依赖能源出口的小国,要想变得更加富有,任何国家都必须经历广泛的工业化。但从发达工业国的角度来看,这种逻辑就不那么经得起推敲了。支持论调可以概括为两点理由:

  • 制造业的生产率增长往往要高于服务业。如果这一趋势延续下去,在其他条件对等的前提下,制造业份额高的国家应当有更快的经济增速。(注:这一趋势可能并不会延续。Richard Baldwin 2019年的论文中指出,大幅提振生产率增长的下一轮变革可能发生在服务业,以”白领机器人”——由人工智能驱动的复杂自动化程序——替代管理、会计和法律服务业岗位为标志)

  • 在制造业活动之间可能存在人力资本和科学技术上的增益链条。失去核心制造业能力可能会导致创新能力的下降,进而影响其他领域的生产率增长,最终侵蚀国家的制造业基础。

第一点理由是正确的废话,因为现实中“其他条件”从来就不是对等的。图1展示了一组发达国家1995年当年制造业占比与之后20年人均收入变化的相关性(上面板),以及1995-2016年期间制造业占比变化与同期人均收入变化的相关性(下面版)。上面板数据的相关性实际上为零 (0.08),反映出制造业的份额从一开始就相对较低,而制造业和服务业的趋势生产率增长差异,被两个部门生产率增长的跨国差异所抵消。下面版数据的相关性具有统计学意义,且呈负相关:制造业份额下降幅度越大的国家,其人均收入增长速度往往越快。虽然这只是一种相关性的表述,但它并不支持“抵制‘去工业化’可以帮助发达国家更快增长”的论调。

第二点理由,也是《国家产业战略》中着重提及消费电子产业上的失利“导致欧洲无法在电信科技和计算机电子产品(包括智能手机、平板电脑等)这些新领域谋得一席之地”的核心逻辑。然而,这种反证法也是站不住脚的。日本在消费电子领域取得的巨大成功,并没有帮助它在智能手机或平板电脑领域确立主导地位。此外,尽管在研发上确实存在路径依赖,但没有一个工业国的研发能力,曾因为制造业份额低于某个最低水平而崩溃。2016年,美国的制造业份额约为12%,而德国为23.4%,人们却在担心德国的创新能力正在落后于美国,这本身就是对《国家产业战略》核心动机的最大讽刺。

除非制造业生产率的增长出现逆转,否则欧盟作为一个整体提高制造业增加值份额的唯一途径,就是提高其在全球制造业产品中的份额。《国家产业战略》要求到2030年将欧盟制造业份额从14%提高到20%。在此期间,全球市场——也就是欧盟制造业产品的潜在市场——将会增长。但随着世界变得更加富裕,制造业在全球GDP中所占比重将会下降,应从约16%降至14%。这也就意味着欧盟制成品的市场份额需要大幅上升,从目前全球制成品的19%提高到25%左右。如此大规模的增长既需要欧盟实施进口替代,也需要欧盟制造业出口的大幅增加。在全球大部分地区仍在工业化、各个发达国家都在努力保护其制造业之际,欧盟很难在不引发贸易或汇率战的情况下实现如此规模的增长。

《国家产业战略》还指出要“为每一个工业岗位而战”,将“肮脏的旧工业”与“干净的新工业”一视同仁,这意味着全面抵制工业岗位的流失,即使是“夕阳”产业也要保留下来。通过实现国内生产的自动化,可以防止甚至扭转由于外包而造成的一些失业。但是通过这种方式保留下来的工作岗位数量很少,因为机器人将会取代原本流向海外的工作岗位。总的来说,保留工业岗位意味着抵制专业化分工与技术提升带来的生产力提高,并阻碍亏损工业企业的正常退出。这些政策将损害工业部门的生产率增长,从而削弱其竞争力。在一定的时滞之后,这种政策做法将加速而不是阻止工业衰退。

2. 欧盟企业应只参与欧盟价值链?

《国家产业战略》中暗示的观点是,在一个经济区域内的价值链将“更具抵抗力”,大致是因为它们不受贸易战和其他地缘政治干扰的影响。然而,这种说法本身并不构成限制非欧盟中间产品贸易的理由:举个例子,当欧盟企业向一家中国的上游供应商下达中间产品的订单时,企业其实非常清楚这么做带来的中断风险,要比从斯洛伐克订购同样的产品来得大。对于企业而言,这不过是一个在承担中断风险和获取从中国进口的成本优势之间的正常权衡。

这样一来,阻止从欧盟外进口中间产品的正当理由,就需要更深层次的逻辑。要么是从一个潜在的敌对国家获取关键的生产要素输入足以构成国家安全风险,要么是上游企业承受的中断风险会造成负面外部性影响整条价值链——但这两个理由都不足以令人信服:国家安全风险完全可以通过限制来源国提供的特定要素输入来调和,而不需要把整条价值链封闭在欧盟境内;外部性也只会在中断的潜在成本无法被下游企业承受的更低进价所抵消时出现。进一步说,就算出现任何外部性,也完全可以通过对进口的中间产品征收关税来加以调和,并不需要完全终止中间产品的进口。

意图让价值链“回流”到欧盟区域内,还违背了WTO的规则与精神,从而让声称反对贸易保护主义的《国家产业战略》显得尤其伪善,甚至可以把这视作是整份《战略》中最具“特朗普色彩”的一条。拒绝进口中间产品,还会造成欧盟生产效率的下降;图2展示了非欧盟进口品在德国、EU-13(2004年后加入的欧盟成员国)和EU-15(2004年前加入欧盟的成员国)出口中的增加值比重变化。这里的欧盟包括英国:排除英国之后比重大约还会再上涨约1.5个百分点。

从图上可以看出,虽然非欧盟进口品在欧盟出口中的增加值比重自2012年以来一直在下降,但2015年其比重仍然相当可观:德国出口的10.5%,EU-15出口的12%,EU-13的14%。虽然这些增加值中有些来自原材料进口,但大部分仍是中间要素输入(将矿产和石材作为一个进口品类剔除在外,将让非欧盟进口品在U-15出口中的增加值比重从12%降至大约10%)。这样看来,要求欧盟企业对非欧盟中间要素输入实施进口替代会造成严重的负面冲击。

3. 国家和欧洲龙头企业不可或缺,应当得到大力推广?

推广国家和欧洲龙头企业的提议背后,最有力的理由是规模经济 (economies of scale) 带来的优势。生产的边际成本可能会随着生产数量的增加而下降。只有当企业有生产并销售大量产品的预期时,建立一套高效的生产设施才有意义。如果单个产品的生产成本很高,成规模企业的高效生产可以不断压缩变动成本,进而带来巨额的营业收入。

然而“龙头企业”的标签背后,意味着隐性或显性的政府担保。《国家产业战略》将这种担保表达得相当清楚,声称“这类企业的长期成功和生存符合国家的政治与经济利益”。而政府担保的危害,主要来自三点影响:它会为企业带来一种逍遥法外的错觉,可能导致冲动的经营决策;它会造成财政风险;它会创造损害公平竞争对手(包括欧盟境内的中小企业)及其消费者利益的市场力量 (market power)。

作为对时任德国总理格哈德•施罗德 (Gerhard Schroder) 热衷于国家龙头企业的回应,独立专家小组德国垄断委员会 (German monopoly Commission) 在2004年就曾对上述影响进行过广泛讨论。该委员会的警告在2008年全球金融危机期间德国国有银行遭遇的灭顶之灾中得到证实,纳税人为此付出了惨重代价。危机爆发前,这些银行的冒险行为——包括对美国抵押贷款支持证券和债务抵押债券 (CDO) 的大规模投资——可能与政府担保的存在有关。

《国家产业战略》推崇本国和欧盟龙头企业可能损害欧盟经济的第二个渠道,是对欧盟竞争法的拟议修订。正如垄断委员会所指出的那样,欧盟现行法律的目的是确保竞争不会被特殊利益和政治意图所裹挟。允许欧盟委员会竞争事务总监 (European Commission's Director General for Competition, DG Comp) 的决定在政治上被推翻——或者要求它在竞争和无关目标之间做出权衡,比如创建欧洲龙头企业或实现地缘政治目标——可能会阻碍这一目的的达成。即使在出于更广泛的考量,比如“让欧洲企业在国际竞争中能与中国企业站在同一起跑线上”、竞争因素应当被暂时搁置的少数情况下,这么做仍可能会以牺牲人民福祉为代价。

美国的经验教训值得借鉴。自上世纪90年代末以来,美国的行业集中度和企业利润一直在上升。2017年的研究表明,集中度越高的行业投资越少,集中度与全要素生产率增长之间的相关性在本世纪头十年变为负相关。相比之下,同时期欧盟的行业集中度有所下降,投资形势也保持得比美国好。学术研究将此归因于“DG Comp比任何国家的监管机构都更独立,也比美国的监管机构更支持竞争。”这种说法同样受到政策指标和反垄断执法数据——与美国竞争政策的思想演进过程一致——的支持,而且美国企业在政治游说上的花费大大超过他们的欧盟同行,在游说结果上也比欧洲企业更有可能成功。以美国为鉴,如果欧盟不那么严格地实施竞争政策,则更有可能损害而非加强欧盟的竞争力。

4. 政府必须出手干预不利的外国收购案?

对该提议的一个潜在反驳观点是,针对外国企业的直接收购可能只是中国技术进步中的一个次要因素。更加重要的因素包括技术盗窃;强制技术转让;以及在庞大国内市场、大力政府扶持和“工程师红利”等激励条件下异常成功的研发项目。有鉴于此,《国家产业战略》中拟议的政策工具,在阻止中国技术的后起直追上难有建树。

更为明显的负面后果,首当其冲是中国对欧外国直接投资 (FDI) 的大幅减少,而这本可以成为帮助德国和欧洲企业发展、促进创业企业成功的风险资金,尤其是对于那些意图吸引中国资金或销往中国市场的初创团队来说,他们的计划将因此夭折。

第二个担忧是,即便发起收购的是来自友好国家的企业,以国家财政为后盾的“规劝与扶持”政策,也会出于民族主义的一般考量,说服德国企业拒绝外国收购,限制外国企业的所有权。此类行动有历史先例;2000年代,连续两届法国政府都曾阻挠美国或日本企业收购法国食品集团达能。

最后,拟议中的“国家参与便利”,不仅反映了对中国企业收购的担忧,更反映出《国家产业战略》“为每一个工业岗位而战”的意图。收购标的往往是实力较弱的企业,对有意实施资产重组的投资者更具吸引力。当这些投资者来自外国时,拟议的“参与便利”可能会给政府提供一个收购这些经济上实力较弱、但在政治上人脉甚广的企业的工具,尤其是在担心引发裁员潮、从而对结构性改革造成有害后果的情况下。

5. 政府必须干预与扶持“有重大经济意义的进程”?

设立公费研发项目或发放公共补贴,源于“创新的社会效益总是高于其私人回报”的认识。这一认识不仅适用于上游(基础)研究,也适用于下游研究,包括可能对其他企业产生示范效应的产品开发。某项技术已经在全球普及、但在国内尚未全面投入使用的场景,也可以证明一定程度的国家扶持是合理的。

对研发项目的公共扶持,也可能是对有他国政府扶持的外国企业在技术前沿领域寻求垄断的战略做法的回应。要让这一论点成立,我们需要假设竞争的结果一定是“赢者通吃”。《国家产业战略》很明显做出了这样的假设(“一旦将工业领域‘输给’了其他竞争对手,就很难再收复失地”)。然而,尽管技术路径依赖的存在已被广泛认可,但除了在互联网平台等存在网络外部性的领域外,认为技术路径依赖可能导致获胜企业建立永久性垄断地位的论点很难成立。但话说回来,即使是暂时性的行业垄断,如果掌握在一家可能被敌国左右的企业手中,也可能造成重大的经济损失。

反对政府扶持工业企业最常见的理由是,政府不善于挑选赢家,一部分原因在于政府政策很容易被私人利益所裹挟。针对特定行业和企业的产业政策最终失败的例子比比皆是,尤其是在非洲和拉丁美洲的部分地区。不过有学术文献指出,产业政策帮助了东亚和欧洲后进国家的工业化,在美国也有政府主导技术投资的成功案例。

当然,政府的失败必须与市场的失败进行比较,无论是在挑选赢家方面,还是在撤回对输家的扶持方面。有学术文献指出,“没有证据表明政客在挑选赢家方面比私人市场差,但市场似乎比政客更善于终止那些最终被证明不成功的项目”。正如垄断委员会之前所观察到的,终止政府对不成功项目或企业的扶持存在困难,并不令人惊讶:“不同的利益在政治进程中有不同程度的表达。从政府保护中受益的既有产业,比那些刚刚起步的新兴产业拥有更强大的游说力量,后者只能做出贡献基于创新的未来增长的承诺。”游说使产业政策存在偏见,轻视值得扶持的新活动,而选择不值得扶持的旧活动,而最终酿成的后果,就是社会价值蒙受负面损失。这既浪费了公共资金,又把经济资源束缚在本应退出的旧活动中,使亟需这些资源的新活动开展起来更加困难。

第三个潜在的问题——除了选择错误的活动并在其失败后继续提供支持之外——是额外性 (additionality) 的缺乏。一些改善人民福祉的活动,可能不需要政府扶持就能取得成果。如果国家出资扶持这些活动,那就是在浪费纳税人的钱。

回应中国挑战:产业政策确有用武之地

对中国技术后起直追的威胁论调,反映了三点担忧:

  • 市场份额流失给中国企业,包括那些可能利用不公平条件开展竞争的国有企业;

  • 认为西方技术在其所有者没有得到充分补偿的情况下被挪用,原因包括知识产权执法不严、强制技术转让等;

  • 担心西方企业和消费者会对由可能受到威权政府影响的企业所掌控的技术产生依赖。

对这些挑战的部分回应,是为欧洲企业的成功创造最好的条件,包括倡导合理竞争的产业政策,否决中国式的超级并购方案 (mega-mergers) ,以及不向政策优先领域提供巨额补贴(即使是在中国这些政策的效果也存疑)。此外,需要一个运转良好的、对其仲裁结果有执行权的世界贸易组织。由于世贸组织既没有针对国内补贴,也没有针对不公平条件下的技术转让提供有效的制衡机制,还需要欧盟层面的政策工具,可能包括以下内容:

  • 惩罚非欧盟国家政府的政府援助行为(例如,对参与欧盟采购竞标的受补贴外国企业实施价格调整,或将它们完全排除在外)。

  • 要求欧盟企业披露他们何时被迫进行技术转让或知识产权被盗。被发现从事这种做法的外国企业和/或国家的投资和技术交易,将受到标准更为严格的审查。与《国家产业战略》提出的“参与基金”或欧盟2019年初通过的一般性投资审查不同,这项措施不仅会阻止企业收购过程中的技术转让,还可能在更大范围内震慑强制技术转让的做法。

这些措施加在一起,将在一定程度上帮助欧盟企业,为它们创造公平的竞争环境,并降低欧盟在技术上变得依赖中国的可能性。然而这并非一劳永逸。欧盟刚刚通过的审查框架内容薄弱,反映出希望吸引中国投资的欧盟成员国的抵制。即使有更严格或更完善的规定来阻止强制或不受欢迎的技术转让,这些充其量也只能放缓中国的技术进步,因为后者的本土自主化程度越来越高。长期来看欧盟防止技术依赖中国的唯一工具,是在关乎欧盟价值链、且无法从欧盟内部或友好民主国家(包括美国)获得的关键技术上确保(如有必要通过政府资助研发)不落人后。

与丹尼·罗德里克 (Dani Rodrik) 等经济学家提出的产业政策不同,这种类型的“防御性”产业政策需要识别和资助特定的技术。由于这关系到整个欧盟,该政策应该在欧盟层面推行,可能需要设立一个新的机构或项目。除了保证资金的充裕,高效的治理结构对这样一个项目而言也至关重要。有效的监测需要尽可能贴近私人部门,同时还得避免被大企业或产业部门所裹挟。维持或促进欧盟内部的竞争同样重要:如果一项敏感技术的价格如此之高,以至于欧盟企业和政府最终不得不购买中国的替代产品,那么这项技术就算再高明也于事无补。在克服这些困难时,欧盟应设法借鉴其他国家的经验教训,例如美国和法国;这些国家都曾试图动员举国之力,支持特定产业部门的大型研发项目。

这种通过公共渠道融资的技术扶持,在目的和范围上都与《国家产业战略》的提案有很大的不同。阿尔特迈尔希望国家支持创新项目的出发点,是任何“具有重大经济意义的进程”都应得到国家干预;该战略预先圈定了值得国家支持的具体领域。与之相反,本文提出的计划中,技术专家而非政客将围绕一个更加狭义的目标和筛选过程,确定需要政府扶持的项目。该计划的最佳类比,是基于国家安全目的资助特定技术的竞争性国防合同。与国防合同一样,识别这些特定技术可能会出现低效和(如果筛选有失公平)寻租现象。但如果该计划能够让欧盟保有从友好国家无法获得的关键技术能力,那么它或许是值得的。


编译:张一苇

来源:Zettelmeyer, Jeromin, The Return of Economic Nationalism in Germany, PIIE - Policy Brief 19-4, Mar. 2019