德国制造2030:经济民族主义回归(上)

2020/04/17 09:27
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2016年,美国的制造业份额约为12%,而德国为23.4%,人们却在担心德国的创新能力正在落后于美国,这本身就是对《国家产业战略》核心动机的最大讽刺。

本文由智堡翻译,翻译行为获得了彼得森国际经济研究所(PIIE)的授权,内容仅代表作者观点,不代表智堡的立场和观点,译文仅供教育及学术交流目的使用。

原文标题:The Return of Economic Nationalism in Germany,作者:Jeromin Zettelmeyer,发表日期:2019年3月29日,原文链接:https://www.piie.com/publications/policy-briefs/return-economic-nationalism-germany

Jeromin Zettelmeyer是PIIE的Dennis Weatherstone高级研究员。

篇幅等原因有删节,译者:张一苇。

正文部分

近来,美国、中国和许多其他国家纷纷采纳经济民族主义 (economic nationalism) 政策,反映出以贸易保护主义、限制外国投资、政府对国内经济的激进干预为主题的全球转向。这些政策并不新鲜——它们发端于18和19世纪的近代工业国家,在20世纪30年代迅速蔓延,自20世纪40年代以来在发展中国家得到广泛应用,并在2008-09年的大衰退后重新流行起来。然而,德国似乎是一个例外——或许可以归因于其战后的秩序自由主义 (ordoliberal) 传统、对国际贸易的依赖以及奉行多边主义的坚定政治决心。

德国经济部长彼得·阿尔特迈尔 (Peter Altmaier) 于2019年2月公布的《国家产业战略2030》(National Industrial Strategy 2030),颠覆了上述观点。令许多德国评论人士(尤其是持中间偏右立场者)感到震惊的是,该文件提倡采取一套激进干预的“进攻性”产业政策。尽管它极力撇清与上世纪30年代那种恶毒的经济民族主义论调,乃至美国总统唐纳德•特朗普 (Donald Trump) 鼓吹的保护主义思想的关系,但文件的措辞和大部分内容都明显带有民族主义色彩(无论是从德国的角度,还是从欧盟的角度来看)。具体来说,阿尔特迈尔呼吁

  • 提高制造业在GDP当中的比重,在德国从目前的23%(已是法国或美国份额的两倍)提高到25%,在全欧盟从14%提高到20%

  • 对从欧盟外进口的产品关闭欧盟价值链

  • 指定特定的德国企业为“国家龙头企业” ("national champions");

  • 修改欧盟竞争法,以促进欧盟龙头企业的诞生,即使是以牺牲欧盟市场竞争为代价;

  • 允许德国国家政府购买企业股票,以阻止外国收购;以及

  • 对具有“重大经济意义”的产业进行广泛的政府扶持。

本文概述了阿尔特迈尔的主要提案,回顾其历史背景,并分析其经济学价值。本文的结论是,其中三项提案——试图进一步提高德国制造业的GDP比重,限制非欧盟中间产品 (intermediate goods) 的进口,以及在德国和欧盟推广龙头企业——都是糟糕的政策,即便是基于德国和欧盟自身利益的狭隘解读,结论同样如此。剩下两项提案——阻止部分领域的外国收购,加大政府对特定技术的扶持——的合理性确实更易证明,要么是由于市场失灵,要么是因为在技术上依赖于易受政治干预的外国企业构成潜在风险。但即使是在这些领域,文件中提出的具体政策也可能弊大于利——这并非全盘否定阿尔特迈尔的国家干预主张,而是指出他设想的特定干预做法是错误的。

基于这一分析,本文提出了另一条道路,来解决《国家产业战略》中的核心担忧——德国和欧盟正在失去技术优势,而不遵守欧盟政治和经济游戏规则的其他国家可能会大肆蚕食欧盟的利益。根据本文中的替代方案,德国和欧盟将评估——如果必要的话,还将改进——现有产业政策的规模和目标。它们还将严肃对待阿尔特迈尔定义的产业政策之外的生产率增长制约因素,包括基础设施投资上的缺口和阻挠真正欧盟单一市场发展的障碍。另外,欧盟应针对中国发起的挑战制定一套全面的应对方案。要实现这一目标,需要一个运转良好的世界贸易组织 (WTO),以及惩罚非欧盟国家政府强制技术转让和发放国家补贴的欧盟法律法规。这还可能需要有政府扶持的研发 (R&D) 项目,专门用来防止对威权国家产生技术依赖。这些步骤需要一套欧盟层面的强大治理架构,有能力在识别相关技术的同时,避免被私人利益裹挟、维持欧盟内部的竞争。

德国的《国家产业战略2030》

《国家产业战略》的政策提案基于三大假设:

  • 尽管取得了大量成果,德国工业本还可以做到更好。面对日本和韩国的竞争,德国的消费电子产业没有招架之力,无法在电脑和智能手机行业站稳脚跟,德国和欧洲都没能在互联网经济中占据重要地位。

  • 德国在这些领域的失败,是因为德国企业缺乏规模,以及(或者)享受的产业政策扶持力度不如美国和日本企业。

  • 除非德国在机器人、人工智能和电池生产等领域表现得更好,否则作为德国制造业核心的汽车产业将受到威胁。德国在这些领域面临着来自美国、日本、尤其是中国的强大竞争。

该文件认为,对这些挑战的回应不应当是关税:“德国奉行自由和开放国际市场的原则,即便这一原则可能对德国企业不利。我们希望减少和废除全球关税和税收,特别是针对所有领域工业品的关税和税收” (注:目前尚不清楚这一政策倡议如何与消除非欧盟国家的中间产品贸易——同样也是国家战略目标之一——相契合)。该文件呼吁出台一套新的产业政策,主要基于三项工具:补贴、政府对企业的直接参与,以及改革欧盟层面的竞争政策。

该政策设定了五大优先事项:

  1. 工业活动高于一切,必须加以保护和扩大。

  • “把制造业在增加值中所占的比重提高到25%,德国将大有可为。”(注:尽管原文中使用的措辞是“工业”,但实际指的是制造业;根据最新数据,2017年制造业在德国增加值中所占的比重为22.9%)。欧盟作为一个整体,到2030年应将制造业的份额从14%提高到20%。

  • “经验表明,一旦将工业领域‘输给’了其他竞争对手,就很难再收复失地。这就是为什么我们必须为每一个工业岗位而战。将‘肮脏的旧工业’与‘干净的新工业’区别对待是错误的认识。”

  1. 欧盟企业应只参与欧盟价值链。

  • “维持封闭的价值链至关重要:如果价值链中的所有部分,包括原材料的生产(制造和加工)、物流、服务、研究和开发,均存在于同一个经济区域内,那么价值链上的每一个环节都会有更强的抵抗力,就更可能实现或拓展在竞争力上的领先地位。”

  1. 国家和欧洲龙头企业是必不可少的,应该得到推广。

  • “国家和欧洲龙头企业:规模很重要!如果一个国家缺乏必要关键数量的企业来完成重大项目,在与大型竞争对手的国际竞争中站稳脚跟,那实质上就是自绝于不断增长的全球市场。”

  • “德国或欧洲发起的着眼全球市场的重要并购案,往往由于现行法律对国家和区域市场的过度关注而最终夭折。必须对欧洲和德国的竞争法进行审查,并做出适当修改,使德国和欧洲企业起码能在国际竞争中不输在起跑线上……”

  • “现有的龙头企业,如西门子 (Siemens)、蒂森克虏伯 (Thyssen-Krupp)、各家汽车制造商以及德意志银行 (Deutsche Bank),已经存续百年甚至更长时间……这些企业的长期成功和生存,符合国家的政治和经济利益,因为它们对增加价值作出了卓越贡献,并参与塑造了德国经济和工业享誉世界的良好形象。”

  1. 政府必须做好干预的准备,阻止不受欢迎的外国收购。

  • 对外资收购国内企业仍应提供法律保障,但强调“防范国家安全风险,包括关键基础设施领域风险”的例外。

  • “如果收购案不与国家安全利益直接相关,但涉及技术和创新领域的领先地位,那么德国私人部门及其利益相关者首先应通过适当的竞价阻止此类收购。在这些案例中,政府可以进行规劝与扶持。”

  • “只有在非常重要的案例中,政府才能在一段有限的时间内扮演企业股份的认购者。”这样的认购行为可能需要“创设一套国家参与便利 (national participation facility)”。

  1. 政府必须通过协调、财政支持和国家直接参与来扶持“具有重大经济意义的进程”。

  • 政府扶持的范围和形式需要根据“相称的新经济原则”来确定。“一个过程的经济意义越大,政府就必须有越大的回旋余地,积极主动地参与进来……相关手段可以延伸到在有限时间内接管股份和发放补贴。”

  • “就对价值链极为重要的电池生产领域而言,例如在财团组建过程中提供政府援助支持,似乎是有用且得当的。”

  • “相比之下,在平台经济、人工智能和自动驾驶等同样重要的领域中,产业目标的实现将为政府的直接参与——就像空客当时的情况一样——提供必要和正当的理由。”

何谓“经济民族主义”

《2030年国家产业战略》(National Industrial Strategy 2030) 打破了战后德国的传统,不仅因其干预主义色彩,更是因其鼓吹的经济民族主义方针。对经济民族主义者来说,国家的繁荣依赖于在与其他国家的竞争中获胜,或者至少做到迎头赶上。历史上,经济民族主义者所采用的政策工具包括保护主义、限制外来直接投资、补贴、定向信贷,以及培育强大的“国家龙头企业”的产业政策。这些政策的共通之处在于,它们寻求以牺牲外国利益为代价来促进本国经济利益,至少在短期内是这样。(注:经济民族主义的说法至少可以追溯到20世纪初。经济学家通常将其定义为政策术语。大量的政治学文献也在关注经济民族主义的背后动机和政治功能)。

经济民族主义有着声名卓著的思想根源,上可追溯至亚历山大•汉密尔顿(1791年)和弗里德里希•李斯特(1841年)。两人都认为,没有工业化就不会有繁荣,工业发展不仅应当而且需要保护国内工业不受外国竞争的影响。他们的思想影响了那些试图赶上大英帝国的国家的经济政策,包括美国、德国和日本。第一次世界大战后,意大利、德国和佛朗哥治下的西班牙发展了极端形式的经济民族主义,提倡经济自给自足,停止国内竞争,扶持社团主义 (corporatist) 或财团主义 (syndicalist) 制度。经济民族主义在二战后的新兴市场国家,包括亚洲和拉丁美洲(虽然后者不那么成功)也很流行。当今中国政策的一大标志性特征也是经济民族主义。

二战后,西德试图摆脱政治和经济上的民族主义,将秩序自由主义 (ordoliberalism) 拥为新联邦共和国的经济意识形态。与19世纪信奉自由放任制度 (laissez-faire) 的自由主义者不同,秩序自由主义者们支持国家发挥强大的作用,但这种作用仅限于通过维持价格稳定、促进竞争和企业经济权力集中,界定和严格贯彻市场游戏规则。经济民族主义——包括其对关税、补贴、定向信贷和企业巨头的偏爱——被秩序自由主义者们视若洪水猛兽。

联邦共和国的实际政策从来没有完全达到秩序自由主义者们的理想。从金融到汽车产业,德国其实一直在支持国家龙头企业;保护其服务业;通过公私协作、向制造业企业提供研发补助、向中小企业提供低成本信贷以及向初创企业提供公共支持等方式,参与产业政策。不过,德国政府在这些方面一直讳莫如深;除了少数例外,产业政策要么被刻意淡化,要么用非民族主义论点,比如创新溢出效应来营造其合理性。现在,阿尔特迈尔文件走上了一条全然不同的道路;除了反对贸易保护主义(考虑到德国对出口的依赖,这并不奇怪),这份文件不论是从德国还是从欧盟视角上看,都透着毫不掩饰的民族主义色彩。

由于种种原因,主流经济学家往往排斥——甚至是嘲笑——经济民族主义理论,尤其是在发达国家。首先,它混淆了国家间的竞争和企业间的竞争,因为它并不承认国际专业化分工 (specialization) 的好处——即国家既从进口中获益,也从出口中获益。其次,它会与战后经济繁荣的两个被广泛接受的基础——国际一体化和竞争——发生冲突。第三,其在分配效应上的后果,以及极易被私人利益裹挟的特征广受诟病。民族主义的经济政策有利于特定的生产者——工业企业、出口商、大企业——并以牺牲进口商、较小的竞争对手和消费者作为代价。因此,这些政策容易受到特殊利益集团的裹挟与影响。

与此同时,不得不承认经济民族主义也有其高光时刻。汉密尔顿和李斯特的经济发展概念,强调在专业化分工前要首先从广泛的工业活动中获取工业能力,这在很大程度上得到了证实。工业发展是否需要保护仍有争议,但有证据表明,某些形式的保护措施加速了工业化进程,提高了生产率增长。从这个角度来看,经济民族主义的某些变体甚至可以在长期上整体改善人民福祉。

但阿尔特迈尔提案不太可能达到这样的效果。若让所有国家采纳《国家产业战略》中的政策主张——提高制造业占GDP的份额,将价值链保持在同一个经济区域内,建设国家龙头企业,维护或发展在特定行业中的领导地位——将会导致专业化分工、贸易一体化和国内竞争水平的降低,以及高度过剩的工业品支出。

《国家产业战略》真的对德国有益吗?

1. 工业活动高于一切?

从发展中国家的角度来看,对工业的热忱是可以理解的:除了部分依赖能源出口的小国,要想变得更加富有,任何国家都必须经历广泛的工业化。但从发达工业国的角度来看,这种逻辑就不那么经得起推敲了。支持论调可以概括为两点理由:

  • 制造业的生产率增长往往要高于服务业。如果这一趋势延续下去,在其他条件对等的前提下,制造业份额高的国家应当有更快的经济增速。(注:这一趋势可能并不会延续。Richard Baldwin 2019年的论文中指出,大幅提振生产率增长的下一轮变革可能发生在服务业,以”白领机器人”——由人工智能驱动的复杂自动化程序——替代管理、会计和法律服务业岗位为标志)

  • 在制造业活动之间可能存在人力资本和科学技术上的增益链条。失去核心制造业能力可能会导致创新能力的下降,进而影响其他领域的生产率增长,最终侵蚀国家的制造业基础。

第一点理由是正确的废话,因为现实中“其他条件”从来就不是对等的。图1展示了一组发达国家1995年当年制造业占比与之后20年人均收入变化的相关性(上面板),以及1995-2016年期间制造业占比变化与同期人均收入变化的相关性(下面版)。上面板数据的相关性实际上为零 (0.08),反映出制造业的份额从一开始就相对较低,而制造业和服务业的趋势生产率增长差异,被两个部门生产率增长的跨国差异所抵消。下面版数据的相关性具有统计学意义,且呈负相关:制造业份额下降幅度越大的国家,其人均收入增长速度往往越快。虽然这只是一种相关性的表述,但它并不支持“抵制‘去工业化’可以帮助发达国家更快增长”的论调。

第二点理由,也是《国家产业战略》中着重提及消费电子产业上的失利“导致欧洲无法在电信科技和计算机电子产品(包括智能手机、平板电脑等)这些新领域谋得一席之地”的核心逻辑。然而,这种反证法也是站不住脚的。日本在消费电子领域取得的巨大成功,并没有帮助它在智能手机或平板电脑领域确立主导地位。此外,尽管在研发上确实存在路径依赖,但没有一个工业国的研发能力,曾因为制造业份额低于某个最低水平而崩溃。2016年,美国的制造业份额约为12%,而德国为23.4%,人们却在担心德国的创新能力正在落后于美国,这本身就是对《国家产业战略》核心动机的最大讽刺。

除非制造业生产率的增长出现逆转,否则欧盟作为一个整体提高制造业增加值份额的唯一途径,就是提高其在全球制造业产品中的份额。《国家产业战略》要求到2030年将欧盟制造业份额从14%提高到20%。在此期间,全球市场——也就是欧盟制造业产品的潜在市场——将会增长。但随着世界变得更加富裕,制造业在全球GDP中所占比重将会下降,应从约16%降至14%。这也就意味着欧盟制成品的市场份额需要大幅上升,从目前全球制成品的19%提高到25%左右。如此大规模的增长既需要欧盟实施进口替代,也需要欧盟制造业出口的大幅增加。在全球大部分地区仍在工业化、各个发达国家都在努力保护其制造业之际,欧盟很难在不引发贸易或汇率战的情况下实现如此规模的增长。

《国家产业战略》还指出要“为每一个工业岗位而战”,将“肮脏的旧工业”与“干净的新工业”一视同仁,这意味着全面抵制工业岗位的流失,即使是“夕阳”产业也要保留下来。通过实现国内生产的自动化,可以防止甚至扭转由于外包而造成的一些失业。但是通过这种方式保留下来的工作岗位数量很少,因为机器人将会取代原本流向海外的工作岗位。总的来说,保留工业岗位意味着抵制专业化分工与技术提升带来的生产力提高,并阻碍亏损工业企业的正常退出。这些政策将损害工业部门的生产率增长,从而削弱其竞争力。在一定的时滞之后,这种政策做法将加速而不是阻止工业衰退。

德国制造2030:经济民族主义回归(下)请见链接。 

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