IMF政策论文:全球经济下的企业税制(下)

2019/04/19 09:30
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作为一项税收来源,低收入国家往往比其他国家更依赖企业所得税。此外,企业所得税收入出现任何程度的减少,在低收入国家都很难找到替代:它们的主要税收来源增值税在多数情况下捉襟见肘,个人所得税收入更加疲弱,而对贸易税的严重依赖意味着提升的空间有限。

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替代架构

全球经济下的企业税制(上)》(以下简称“(上)文”)中列举的挑战,触及现行国际税收制度的根基。作为应对措施,可供选择的替代架构引发广泛讨论,政策制定者、领域学者和社会舆论提出的各式方案不胜枚举。在列举对替代架构的评估标准后,本文将评估四套主要的替代国际税收框架 (alternative international tax architectures)。

A. 评估替代国际税收制度

税基侵蚀和利润转移 (BEPS) 项目“对创造价值的环节征税” ("taxing where value is created") 的目标,至多只是评价国际税收安排的一个不完全标准。在税收筹划的场景中,完全可能涵盖一般而言没有创造价值的环节。况且这一表述远未提供回答所有问题所需的实用指导:(上) 文中的数字化辩论只是最为明确的例子,其中显然没有就创造价值的所在达成一致。更加根本的问题在于,每当价值的产生牵涉多方贡献,就很难以明确的方式将该价值表示为不同贡献的总和。作为效率标准,该目标也略显不足:如果创造价值的环节可以被改变,那么就存在为了吸引“创造价值”活动而刻意营造税收待遇差异和双输竞争,进而造成扭曲的可能性。此外,通过考察生产要素是否存在对创造价值的环节进行检测,将招致为寻求节税对资源进行非生产性分配的风险。

对效率 (efficiency) 的要求,意味着必须在某个环节对经济租——即高于投资者要求的最低回报的部分所得——征税。经济租是极富吸引力的税基,因为它们可以在不造成扭曲的前提下被征税:也就是说,不会对经济造成过多负担。例如,对经济租征税对投资没有影响,而且(因为所有融资成本都是可扣除的)它消除了“债务转移” ("debt-shifting", 利用集团内部贷款降低负债水平) 和“债务偏见” ("debt-bias", 驱使企业利用第三方债务的动机,对金融稳定构成重大风险) 的问题。然而,实施经济租税 (rent taxes) 并不容易,部分原因在于一些成本(例如管理方面的努力)很难被观察到,也很难为其提供扣除。此外,许多经济租的来源——例如企业掌握的特定技术诀窍——也可以从其他地方产生,而对其征税将不得不承担将这类活动驱赶到其他地方的风险。不过,也有一些经济租仅在特定地点才会产生;最明显的例子,是与自然资源有关的产业;对采矿业征收经济租税是标准的IMF建议之一。然而,即使是针对地点特定的经济租征税,也存在操作上的困难,企业可以利用标准的避税术,将其表面上的经济租来源跨境安置到其他司法辖区。

然而有效的国际税收设计中,除此之外几乎没有其他更为有力的原则,这也就意味着为了识别特定的扭曲,需要采取更加务实的办法。理想的税收中立 (tax neutrality) 可以通过各个方面识别:境外投资的可选地点 (即资本出口中立, CEN)、入境投资的可选来源 (即资本进口中立, CIN)、和国内资产的所有权形式 (即资本所有权中立, CON)。但是,如果没有完全协调的税收制度,就不可能确保所有三个方面的统一,而如果做不到这一点,就无法就每一个方面的相对重要性得出明确的结论。因此,精力应当更切实际地集中在税收考量主导商业考量或扭曲竞争的具体迹象上

在跨国权益 (inter-nation equity) 标准上的共识甚至更少——唯一的例外或许是对地点特定经济租的征税权应归属于相关司法辖区。这种征税权归属的案例似乎已得到广泛认可——尽管将这一概念成文立法颇具挑战性。无论如何,下文将以“来源国应大致保留与自然资源有关的征税权”为前提。不过更进一步说,“来源国” ("source" countries) 和“所在国” ("residence" countries) 之间的征税权之争由来已久。对于主要是“来源国”的低收入国家来说,这是一个关键问题。然而,由于创造利润的具体环节越来越难以界定、企业所在地越来越独立于经济基本面(可以将企业结构安排设立在有利于第三国投资的地方),这两类国家之间的界限也越来越模糊。而且,母公司的所在地——如果节税空间足够大的话,可以改变而且经常改变——越来越不能代表其股东的所在地(例如截至2016年底,约54%的英国股票和35%的美国股票由外国人持有)。

任何国际税收安排的关键,在于它们是否容易受到利润转移和税收竞争的影响,而跨国权益和效率在这当中均有涉及。这当中产生的溢出效应,及其对不同司法辖区税收分配造成的影响,与跨国权益的关联最为明显;当然也有效率方面的担忧,例如企业可能以低效的方式转移实际资源,以通过利润转移的机遇套利。政府的融资决策也存在潜在低效:这些溢出效应通过减少税收最终造成的财政需求,要么得部署其他更具扭曲性(或不公平)的税收工具,要么只能削减公共支出。

企业所得税对低收入国家的重要性,及其对利润转移的更大脆弱性值得特别注意。作为一项税收来源,低收入国家往往比其他国家更依赖企业所得税(图4)。此外,企业所得税收入出现任何程度的减少,在低收入国家都很难找到替代:它们的主要税收来源增值税 (VAT) 在多数情况下捉襟见肘,个人所得税收入更加疲弱,而对贸易税的严重依赖意味着提升的空间有限。

是否能保证管理和合规上的便利性,同样是一项关键问题,与确保税务事项的确定性密切相关。这里的考虑与税务的其他领域一样广泛,包括纳税义务的简单性和明确性、自我评估的范围、识别纳税人的能力以及核查和执法的便利性。

法律承诺也可能影响拟议改革的可行性,无论是(尤其是)双重税收协定、WTO规则和欧盟法律这样的硬性法律,还是BEPS最低标准和其他协定等较为宽松的规则。

对一套方案的评估,可能因其以多边或单边形式得到采用而大不相同。例如下文将看到,有些方案如果在全球范围内得到采用,就会消除利润转移;但如果单边采用,反而会加剧利润转移。多边采用意味着就克服法律障碍的必要性达成一些共识。

尽管不在评估标准之列,但替代方案会对国家税收带来什么样的影响,显然也左右着这场辩论的走向。因此,下文的陈述也提供了(比较有限的)相关现有论据。

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