美国面临的逃税问题有多严重?

2019/04/29 08:36
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逃税 (tax evasion) ——不支付应缴税款的做法——虽然是违法行为,但在美国这仍是一个未得到充分认识的问题。应缴联邦税款中,每六美元中就有一美元未被支付。每年的未缴税款金额,大约相当于整个联邦年度预算赤字的四分之三。独资企业和农场的所得错报率明显较高,高收入家庭的所得错报率也比低收入家庭来得高。

除了会造成政府资金不足的明显问题,逃税行为还对税收制度的公平性提出了根本性问题。

拓展阅读:“消费者对税收安排公平性的信任,很可能会在认识到这些与他们生活息息相关的企业实际上几乎不纳税后遭到动摇。”——《IMF政策论文:全球经济下的企业税制

现实是怎样的?

有别于避税 (tax avoidance),逃税可以是故意的或无意的。例如,当个人不报告所得或不缴纳税款时,就构成了故意逃税。但在提交报税表时所犯的无意错误,也会导致无意的逃税行为。非法逃税有别于避税,后者是指利用合法途径,例如利用按揭贷款利息的税额扣除,来达到减少纳税义务的目的。然而,由于法律条文的含糊不清法律解读上的各色差异新经济场景的诞生以及其他因素,可能存在一些难以区分避税和逃税的灰色地带

逃税的标准衡量指标是“税额差距” ("tax gap")。税额差距是指未及时或主动支付的应缴税额。美国国税局 (IRS) 通过定期研究利用多种来源收集有关税额差距的大小和构成的信息。对于税额差距的主要组成部分——少报个人所得税——美国国税局每年从纳税人随机样本的检查中收集信息。最新的税额差距报告于2016年发布,适用于2008-2010税年。2008-2010年间,净税额差距(剔除主动补缴或执法行动强制补缴的迟缴税额)平均每年为4060亿美元。大约16%的应缴税款未被支付;这相当于年度国内生产总值 (GDP) 的2.8%和年度联邦收入的18%。如果自那时起税额差距相对于国内生产总值的比例保持不变,到2018年将达到5600亿美元。如果税额差距相对于税收收入的比例保持不变,将达到约6000亿美元。作为对照,2018年的联邦预算赤字为7790亿美元,因此税额差距大致相当于2018年全年预算赤字的70-80%。

不同类型税收的逃税率不同,所得税 (income taxes) 的逃税率相对较高。2008-2010年间,个人所得税在逃税行为中约占72%,在上缴税款中却只占44%。相比之下,作为美国第二大政府收入来源的薪资税 (payroll taxes),其逃税率要低得多。薪资税——即按雇员的劳薪和工资支付,用于为社会保障 (Social Security) 和医疗保险 (Medicare) 等社会保险计划提供资金的税项——以及自雇就业税 (self-employment taxes) 占逃税行为的19%左右,但在上缴税款中占到39%。与所得税相比,企业税 (corporate taxes) 逃税率相对较低,企业税在逃税行为中占约9%,在实际税收收入同样占到9%。

按照主要收入分类的所得税额差距 (蓝色) 和错报/少报比例 (黄色) 来源:布鲁金斯学会税收政策中心

高收入家庭的逃税率很可能高于中等收入家庭。2001年的数据——不可否认过去有一段时间了——发现收入前10%的家庭在逃税行为中占61%,而在上缴税款中仅占44%,比例约为1.4:1(收入分配中处在顶端的人群逃税率更高:收入前1%的人占逃税行为的28%,但只占上缴税款的18%,比例约为1.55:1)。收入分配处在下半区的人群仅占逃税行为的12%和上交税款的14%,比例不到1。尽管信息本身已经过时,但高收入家庭的逃税率可能仍然较高,因为资本所得(特别是自雇就业或转递业者的)随着时间的推移而增加,并且高度集中在高收入家庭中,并与高逃税率相关联。

逃税率同样取决于税收制度的行政特征。当第三方向政府报告所得信息并预提税款时,合规性最高。例如,只有1%的劳薪和工资所得在报税表上被错报(见上图)。当第三方报告所得但不预提税款时,合规性会降低。合伙人收入的约16%和净资本利得的21%未被获益人上报给政府。当没有第三方报告所得且没有预提税款时,合规率最低。这有助于解释为何超过60%的农业所得和独资企业所得未向政府上报。据估计,独资企业所得的少报错报,几乎占到个人所得税少报错报造成税额差距的30%。

IRS负责依照税收规则执法,但其联邦拨款和雇员人数近来有所下降。从2008到2017财年,经通胀调整后的IRS拨款削减了12%以上,同期IRS雇员人数下降了15%以上。尽管国会要求IRS承担解读和实施2017年税改法案、平价医疗法案、美国机会税收抵免和外国账户税收合规法案的相关新行政和执法责任,IRS执法部门遭到裁员的力度反而是最大的。

面对更少的拨款和较重的责任,IRS只能开展更少的审计行动、提供更低质量的纳税人服务。在过去二十年中,审计率大致下降了一半;IRS在2017年审计了0.6%的个人报税和1.0%的企业报税,而1998年的数字分别为1.0%和2.1%。同理,2015年拨打IRS热线的纳税人中只有38%得到了援助响应,相比之下2011年的数字还高达70%。同期平均热线等待时间增加了17分钟以上。更广泛地看,IRS正越发落后于最先进的计算能力。IRS使用地许多计算机系统和程序都是过时的,其中有些应用程序甚至可以追溯到20世纪60年代。

普遍共识认为,扩大执法行动所需的拨款,完全可以被增加的税收收入所弥补。根据2017年的数据,IRS估计每在执法行动中投入1美元,就可获得12美元的额外税收收入,而IRS整体预算每增加1美元,税收收入就能增加约5美元。此外,针对高收入家庭增加执法活动,将比动用资源审计低收入家庭产生更多的税收收入。

这意味着什么?

逃税的人不仅是在欺骗政府,实质上更是在盗窃遵纪守法公民的利益。政策制定者近年来所做的削减IRS支出,是舍本逐末的做法。虽然期望追缴拖欠的所有税款是不现实的,但若有资源可供动用,IRS本可以做得更多。为IRS提供充裕资金,并进行各种结构性税收变革将有助于提高拖欠税款的追缴效率,并减轻公众对税制可能被富人操纵与利用的担忧。在2020财年预算中,特朗普总统提出将150亿美元用于在十年内扩大税收执法行动,预计同期将带来330亿美元的净税收增加。该倡议可以通过鼓励更高水平的主动补缴来增加税收。2020财年预算提案中的其他合规措施,包括改进对税优行业的监督,增加IRS纠正报税错误的权限,以及加强信息报告。虽然这些提案带来的净税收增加将是一个良好的开端,但未来十年内这些措施也只能缩小一部分税额差距。即使没有税法的结构性变化,2006年IRS报告中列出的进一步变化也可以缩小税额差距。其中包括强化报税要求,扩大IRS对可靠数据的访问,增强审查和追缴权限,将逃税处罚设置在更合适的水平,以及对IRS使用软硬件进行技术技术。这些投资带来的潜在税收回报值得仔细考量。减少税额差距将提高公众对税制未被操纵的信心,也许应被摆在同样重要的层面上。


译者:张一苇

来源:Gale, William G., Krupkin, Aaron, How big is the problem of tax evasion?, Brookings - Blog - Up Front, Apr. 9th 2019