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分散执行中央授权的反贫穷方案

2019/05/22 00:00
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即使中央政府致力于提供就业保障,在贫困地区分散实施也可能导致就业机会的限制。本专栏探讨了印度实施此类计划的努力,并发现这种配给有两个主要驱动因素:地方行政成本和地方腐败。

即使中央政府致力于提供就业保障,在贫困地区分散实施也可能导致就业机会的限制。本专栏探讨了印度实施此类计划的努力,并发现这种配给有两个主要驱动因素:地方行政成本和地方腐败。中心的部分行政改革可能产生负面影响。需要进行更深入的政策改革,以确保在实践中实现对穷人的规定权利。

中央政府往往具有雄心勃勃的(原则上)值得称道的社会政策目标,这些目标也可以在选举中受到欢迎。但通常需要分散实施。政策可以在实践中实施吗?分散实施对性能的约束程度如何?

中央授权的工作保障就是一个例子。利用福利工作要求(“工作福利”)来帮助实施“工作权利”(RTW)政策的想法经常出现在社会政策的历史中。例如,在他生命的最后几年里,马丁·路德·金博士将他的注意力从民权转向贫困,在美国,他看到了贫困家庭的高失业率。金的回应是“我们需要一份经济权利法案。这将保证所有想要工作并且能够工作的人的工作“(引自Myers-Lipton 2015:xv)。这是RTW的一个工具案例,其中消除贫困被视为首要目标。联邦工作保证的想法最近在美国重新浮出水面(Paul et al.2017)。

印度的就业保障计划

这个想法在印度特别有影响力,其政策采取“就业保障计划”的形式。一个有影响力的早期例子是马哈拉施特拉邦就业保障计划(MEGS),始于1973年。该计划于2005年以圣雄甘地全国农村就业保障法案(NREGA)的形式扩大到国家层面,该法案显然是最大的世界上的工作福利计划。根据需要,NREGA承诺每个家庭每年可以为所有愿意向劳动密集型公共工程项目提供非熟练体力劳动的成年人提供100天的工作。这些项目主要用于水资源保护/采伐,干旱保护,灌溉,道路和卫生。工作应按照计划通知的法定最低工资标准支付,工人应在工作后15天内领取工资。如果无法提供所要求的工作,则由州政府支付失业津贴。 NREGA在实施方面为当地(包括村级)官员发挥了重要作用。

这种基于权利的分配正义观念历史悠久。对于对贫困人口至关重要的事情创造新的合法权利以帮助减少贫困,这是一个表面上具有吸引力的想法。当穷人面临风险环境和高失业率,目标的可靠信息有限以及贫困地区有许多有用的工作要做时,通过公共就业实施的工作权政策似乎是一个很好的选择。意识到这种潜力是另一回事。

这些权利在实践中会得到尊重吗?在最近的一篇论文中,我在印度就业保障计划(Ravallion 2019a)的背景下提出了这个问题。基于对最近研究的回顾,我认为自我定位特征似乎是合理的并且与证据一致。根据任何合理的标准,参与者往往很穷。然而,一旦考虑到所有相关成本,这将是减少贫困的最佳方式 - 将摆脱贫困的自由视为首要权利 - 远非显而易见。这些包括实施成本,以放弃收入形式给参与者的金钱成本(即使对于未充分就业的工人也可能存在),以及工作要求相对于无条件转移的福利损失(Murgai等,2016,Alik-Lagrange和Ravallion) 2018)。我的研究指出,有证据表明NREGA在减少贫困地区当前贫困方面的成本效益较低,因为工人的收入增长超过人们对非目标转移的预期,如普遍基本收入(UBI)。这不需要在其他环境中保留(Ravallion 2019b);例如,如果成本效益比较能够(直接或间接地)为穷人生产有价值的资产,那么成本效益比较可能会转向工作福利计划。关键是更好的定位不需要为穷人带来更大的利益。

有关这些计划的表现的证据不一,这些计划因印度各州而异。特别令人担忧的是,这些计划在较贫穷的州可能效果不佳,而这些州可能需要更多。调查证据表明,NREGA工作机会的当地配给在贫困地区很常见(Dutta等,2012,Desai等,2015)。

我试图通过理论和证据来理解这是如何发生的。有人认为,工作机会的当地配给很容易产生于执行中存在(通常是潜在的)地方行政费用,以及中心用来打击地方腐败的部分手段。配给的主要问题不在于它会破坏有利于穷人的目标;事实上,Ravallion(2019a)的地方腐败理论模型并未暗示这一点,也不符合印度的证据(例如Dutta等人,2014)。但是,配给会破坏穷人从就业保障中获得的收益,包括其保险和赋权福利。

确保工作保障使最需要的人受益

随着RTW的分散实施,鉴于当地雇用工人的成本和腐败的范围,配给可以在均衡中出现。 RTW不一定是可行的。尽管如此,随着计划的扩大,配额需求的份额可能会减少。印度的数据与理论模型的预测一致,即边际的配给率将低于平均率(Ravallion 2019a)。通过暗示,随着计划扩展到某个点以上,工作保障的保险和其他好处将趋于出现。扩大规模可能会有所帮助。

如果降低当地实施成本,也可以提高穷人的利益。然而,将这种成本节约与反腐败改革相结合,增加预期的腐败边际成本无济于事。提高腐败的边际成本可能会降低那些需要就业的人的就业程度。当地方行政成本降低时,改革也会增加地方官员面临的腐败预期边际成本 - 例如Banerjee等人研究的努力。 (2016)使记录保存和报告更加透明 - 在获得工作权方面,工人可能获得很少或没有净收益。因此,中心的部分反腐败努力和行政改革可能会对这类政策给穷人带来的好处产生模糊影响(Ravallion 2019a)。

确保当地代理商无权在需要的人之间开展工作,这可能需要更深入的地方机构改革(Dutta et al.2014)。 “社会审计” - 开放的村庄会议促进公众对问题的披露 - 在可靠的公共程序的支持下,可以帮助回应申诉和保护申诉人。为穷人创造新的合法权利具有明显的吸引力,但成功实施可能具有挑战性,原因与这些人首先是穷人的原因相同。

参考

Alik-Lagrange,A和M Ravallion(2018),“印度农村的工作与转移”,世界发展112:244-258。

Banerjee,A,E Duflo,C Imbert,S Mathew和R Pande(2016),“公共项目中的电子政务,问责制和泄漏:印度财务管理改革的实验证据”,NBER工作论文22803。

Desai,S,P Vashishtha和O Joshi(2015),Mahatma Gandhi全国农村就业保障法案:农村转型的催化剂,新德里:全国应用经济研究委员会。

Dutta,P,R Murgai,M Ravallion和D van de Walle(2012),“印度的就业保障计划是否保证就业?”经济和政治周刊48(4月21日):55-64。

Dutta,P,R Murgai,M Ravallion和D van de Walle(2014),工作权?评估印度在华盛顿特区比哈尔的就业保障计划:世界银行。

Murgai,R,M Ravallion和D van de Walle(2016),“劳动力过剩经济中的劳动力成本对抗贫困是否有效?”,世界银行经济评论30(3):413-445。

Myers-Lipton,S(2015),Ending Extreme Inequality:一个消除贫困的经济权利法案,伦敦和纽约:Routledge。

Jac,M,W Darity Jr.和D Hamilton(2017),“为什么我们需要联邦工作保证”,雅各宾。

Ravallion,M(2019a),“分散的工作权政策是否可行?”NBER工作文件25687。

Ravallion,M(2019b),“保证就业或保证收入?”世界发展115:209-221。

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