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USMCA的五个缺陷

2019/08/12 12:18
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今年9月,美国总统特朗普宣布的新北美自贸协定(USMCA)有望获得通过,但该协定存在严重缺陷。USMCA不能被考虑,也不被称为“自由贸易”协定:这是美国近年来第一个建立而不是打破贸易壁垒的协定。

简而言之,USMCA保留了现有北美自由贸易协定(NAFTA)的很多部分,大量地借用了特朗普和许多民主党人谴责的跨太平洋伙伴关系协定(TPP),并引入了倒退的监管授权和其他将扭曲北美贸易和投资的限制性措施。与NAFTA相比,它并没有更多地“保证”的美国农业和工业产品出口商的准入:每个国家仍然可以出于国家安全的理由实施新的边境限制(就像关于移民政策方面特朗普威胁要对墨西哥实施的那样),或报复违反世界贸易组织规则的违法措施(如墨西哥和加拿大在回应美国针对钢铁和铝的232关税时所做的那样)。

以目前的形式实施USMCA将使美国的境况比没有它时更糟。加拿大一家顶级智库的最新研究显示,加拿大和墨西哥也将因该协议遭受损失。

以下是协定的主要缺陷及处理办法:

1. USMCA引入了新的贸易保护主义,将限制经济增长

首先,协议引入的新的保护主义措施——限制汽车贸易和投资、政府采购合同和纺织品——将限制美国的增长。与美国的官方说明相反,除非取消或修改这些限制,否则USMCA将损害整个美国经济。尽管在政治上存在困难,但美国国会应该坚持改善措施,以弥补USITC研究中暴露的缺陷。

白宫高级官员在吹捧USMCA每年推动美国经济增长0.3%的时候,误读了USITC的报告。事实上,该研究估计总体上USMCA的市场准入条款将限制贸易,导致美国经济增长下降0.12%。

为什么会出现这种差异呢?与以往的美国贸易协定不同,USMCA几乎没有对关税或非关税壁垒做出任何改变;这些限制在多年前就根据现有的NAFTA取消了。USMCA下的贸易自由化,包括美国进入加拿大乳制品市场的机会的变化,受到了限制,并且被新的保护主义措施完全抵消。

0.3%的增长完全是由于USITC估计,USMCA将通过降低数据、电子商务和知识产权几方面政策的不确定性,吸引更多的美国投资。该分析错误地将这些成果归功于USMCA。但这些改革已经是墨西哥和加拿大通过修订后的TPP政策的一部分。并且这些改革普遍适用于所有国家,所以美国已经是受益者。

此外,USITC的成本效益分析没有考虑到“日落条款”带来的额外不确定性。“日落条款”是一项重要的新条款,规定除非上述三个贸易伙伴明确延长协议期限,否则该协议将在16年内到期。至少,北美企业将不得不为因贸易协定可能终止而带来的变化制定应急计划。如果USITC的经济学家考虑了日落条款,则增加的不确定性将部分或全部抵消协议其他部分减少的不确定性。

2. 新的原产地规则将损害美国汽车行业的竞争力

其次,USMCA将损害而非帮助美国汽车业。特朗普政府辩称,通过在许多墨西哥工厂要求更多的国内和更高的平均工资,USMCA将鼓励对美国汽车工厂的新投资。美国贸易官员指出,根据以往的媒体报道和汽车公司高管的轶事评论,该协议将促进美国汽车和零部件生产领域340亿美元的新投资,并将美国汽车行业的就业岗位增加7.6%。相比之下,USITC的研究得出的结论是,新的汽车原产地规则将增加美国和墨西哥的生产成本,进而减少美国的产品,降低美国对加拿大和墨西哥的汽车出口,并增加美国从非北美自由贸易协定国家的进口。总体而言,USMCA将提高美国市场汽车的平均价格,并降低美国的销量——这与该行业投资和就业大幅增长的预期很难相符。

由于USMCA将提高美国的汽车生产成本,外国供应商将有动力向美国市场出口更多汽车,并支付2.5%的进口关税。这就是为什么汽车公司在贸易谈判期间反对USMCA汽车条款,尽管他们接受了最终协议,因为担心特朗普会兑现他经常重复的退出NAFTA的威胁。并且这也是为什么特朗普需要提高美国的关税以防止汽车进口增加,以及为什么他正在以国家安全受到威胁为借口,实施232汽车措施以阻止外国汽车进入美国市场。简而言之,特朗普需要保护美国生产商免受他自己的贸易协定造成的损害。

包括参议员伊丽莎白·沃伦(Elizabeth Warren)在内的许多民主党人在她最近的贸易宣言中支持特朗普的保护主义内容规定,尽管有大量证据表明,这些规定对美国工人产生了负面影响。这是一个错误,不应该通过新的232条款来接受更多的汽车贸易保护主义。如果USMCA的规则不能改变,那么国会应该坚持不改变汽车最惠国关税,从而将损害降到最低。

3. 药品专利规则需要更好地平衡消费者利益

第三,USMCA呼应TPP,纳入了对制药公司极为有利,但没有充分保护消费者的专利条款(即某些药品专利的10年数据独占权)。前参议院财政主席哈奇坚持采取该措施,保护大型制药公司不受仿制药竞争的影响;这些专利条款被纳入TPP是许多民主党人反对该协议的原因之一。这些担忧也延续到了USMCA。

简而言之,问题在于如何平衡消费者和生产者的利益。消费者想要负担得起的价格,而允许来自仿制药生产商的竞争将降低药品专利持有者的价格和垄断利润。但这些公司辩称,收入减少将剥夺它们研发新药的资源。

有趣的是,其他TPP参与者也不喜欢延长药品专利保护,当他们以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)的名义重启该协定时,他们很快就取消了这些保护。加拿大和墨西哥在没有生物制品专利条款的情况下接受了该协议,如果美国国会要求修改USMCA,两国可能也愿意做同样的事情,或者接受比当前协议更短的数据保护期限。

4. 改善的环境条款仍然未能解决气候变化问题

第四,在环境领域,与其他国家签署的贸易协定相比,USMCA是“同级别最好的”,它有关于执行多边环境协议(MEAs)的规定,关于渔业补贴的广泛纪律,以及关于打击海洋垃圾的"TPP+"的新义务。但还需要更多。

批评人士指责,USMCA没有取得足够的进展,因为它维持了能源领域的投资者-国家争端解决程序(ISDS)(他们声称这有利于行业利益),而且没有直接将协议的承诺与特定的多边环境协议联系起来。多边环境协议的语言可以通过几个简单的编辑加以澄清;ISDS问题虽然更具政治色彩,但也可以被改写:特朗普的官员似乎从未承诺要保留这个问题。

奇怪的是,尽管有大量关于绿色新政的讨论,国会对USMCA的批评却忽略了该协议最令人震惊的缺陷之一:它没有解决全球变暖问题(由于担心失去共和党对TPP的支持,奥巴马的谈判代表也回避了这个问题)。日益严重的危机已经到了不容忽视的地步。至少,USMCA应该促进可再生能源的投资和贸易,以及其他鼓励低碳排放的措施。官员们可以利用最近欧盟-南方共同市场贸易协定(European Union–Mercosur trade pact)中包括的具体条款,促进“国内和国际碳市场”和“能源效率、低排放技术和可再生能源”。

5. 劳工状况的改善仍需要更强有力的条款

第五,国会应寻求加强劳动条款,以确保有效监督和充分履行保护结社自由和其他核心劳工权利的义务。与环境领域一样,劳工条款也远优于美国之前的协定:它建立在TPP条款的基础上,受TPP争端解决程序的制约。但它的改进并不能满足一些美国工会领导人的要求,也不能满足2007年5月10日国会-行政部门贸易政策协议的所有苛刻要求。

应该做些什么?众议院民主党人应该优先考虑修订法案,以确保墨西哥的劳动保护合同(即,对工人利益有偏见的集体谈判协议)能够迅速全面地逐步取消。由Andres Manuel Lopez Obrador领导的墨西哥新政府已经通过了USMCA要求的劳工改革法案,并应遵守加强劳工权利的额外程序。根据参议员Ron Wyden和Sherrod Brown提出的建设性建议,监督USMCA义务的快速反应措施应成为加强三边执法措施的一部分。

结论

USMCA不能被考虑,也不被称为“自由贸易”协定:这是美国近年来第一个建立而不是打破贸易壁垒的协定。它更新了1994年的北美自由贸易协定,但在大多数地区,“更新”的条款只是重申加拿大和墨西哥作为CPTPP成员已经履行的义务!

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