理解美国国家债务困境

2019/09/09 15:11
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美国国债再次敲响警钟,可能会让美国面临一系列风险。专家表示,削减债务将需要做出政治上相当困难的决定,以抑制福利支出、提高税收,或者两者兼而有之。

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原文标题:The National Debt Dilemma ,作者:James McBride和Andrew Chatzky,发表日期:2019年8月,原文链接:https://www.cfr.org/backgrounder/national-debt-dilemma,译者:王安奕

摘要

美国国债再次敲响警钟。过去十年里,联邦政府向外部投资者借款的规模迅速扩大,2018年总计超过16万亿美元,预计未来10年还会增长得更快。主要预算法案,加上福利和更高利率的持续增长,将使2029年的美国债务几乎翻一番,接近整个美国经济的规模。

经济学家表示,如果债务继续以不可持续的水平增长,可能会让美国面临一系列危险。在极端情况下,美国的银行(其中许多是外国银行)可能突然失去信心,要求更高的利率,引发财政危机。除此之外,不断上升的债务可能会逐渐挤压可自由支配开支(discretionary spending),并剥夺美国维持安全与经济稳定所需的工具。专家表示,削减债务将需要做出政治上相当困难的决定,以抑制福利支出、提高税收,或者两者兼而有之。

下文将对美国的债务问题进行全方位的梳理。

债务是如何达到今天的水平的?

自建国以来,美国几乎每年都有年度赤字——支出超过财政收入。二战以来,美国成为全球超级大国,这段时期可以作为研究现代债务水平的良好起点。战争期间的国防开支导致了前所未有的举债,1946年债务飙升至GDP的100%以上。(赤字是一个年度指标,而债务指的是政府所欠的累积金额。衡量赤字和债务占GDP的比例是比较支出随时间变化的一种标准方法,因为它会自动根据通货膨胀、人口增长和人均收入的变化进行调整。)

在接下来的30年里,尽管发生了战争,并且建立了医疗保险和医疗补助制度,持续的经济增长逐渐降低了债务占经济的比重。1967年,这两项福利计划实施的第一年,两项支出都不到GDP的1%。总体而言,债务占GDP的比例在1974年触底,为24%。

从上世纪80年代开始,迅速膨胀的国防开支和大规模减税政策开启了一个债务不断上升的新时期。在20世纪90年代,税收增加、国防削减、经济繁荣,这些合在一起降低了债务占GDP的比例,从1998年开始,连续四年出现预算盈余——这是40年来的首次。

在乔治·布什总统的领导下,赤字重新出现了。他推行了一段时间的减税,在阿富汗和伊拉克战争中大幅支出,并增加了重大新福利,如医疗保险(Medicare Part D)。年度赤字达到创纪录水平,超过1万亿美元。总统巴拉克·奥巴马,为了应对经济大衰退,继续推行布什政府的银行救助计划,并提供了数千亿美元的财政刺激。

当前的联邦预算和债务状况如何?

国会预算办公室(CBO)估计,在2019财年,联邦政府将支出4.41万亿美元,而收入仅为3.45万亿美元,留下9600亿美元的预算赤字。大部分联邦预算用于社会保障、医疗保险和医疗补助等福利项目。与国会每年必须通过拨款程序批准的自由支配支出不同,福利是强制性支出,除非国会修改其基本立法,否则这是自动的。CBO最近公布了2018财年的详细账目,其中只有31%的联邦支出用于可自由支配的项目,国防支出约占其中的一半。

公众持有的债务(衡量政府欠外部投资者的债务)达到16.5万亿美元。自2007年以来,这一数字几乎翻了一番,从占GDP的约40%升至近80%。(算上政府内部债务,即一家政府机构欠另一家机构的债务,总计超过22万亿美元,占GDP的120%以上。)

债务将何去何从?

CBO预计,到2020年,年度赤字将再次突破1万亿美元大关,并在当前的税收和支出体制下无限期地保持在这一水平之上。到2023年,赤字将连续8年上升,超过二战期间的5年,成为美国历史上赤字持续时间最长的时期。在这条陡峭的上升曲线上,美国公共持有的债务将在未来10年翻一番,达到29万亿美元以上。这将使这一数字接近GDP的100%,达到1946年以来的最高水平。

未来债务的主要驱动因素是什么?

主要驱动因素是强制性支出项目,即美国最大的政府项目社会保障——联邦医疗保险(Medicare)和联邦医疗补助(Medicaid)。由于美国人口老龄化和由此导致的医疗费用上升,预计这些医疗费用占GDP的比重将大幅上升。目前,医疗费用占联邦支出的47%。

与此同时,如果利率从历史低位反弹,且债务继续累积,预计债务利息支出相对于其他支出将增加。债务利息支出目前占预算的7%。

可自由支配的预算,包括从国防到交通等项目的开支,预计在预算中所占的比例将会下降。

最近的预算措施是如何将这一点纳入考虑的?

特朗普总统签署了几项涉及债务的法案。其中最重要的是减税和就业法案。该法案于2017年12月签署成为法律,是30年来最全面的税收改革法案。特朗普和一些共和党议员表示,减税法案将推动经济增长,足以增加政府收入,平衡预算,但许多经济学家对这种说法表示怀疑,有迹象表明,2019年经济增长已经开始放缓。

CBO称,通过减少企业和个人的税收,政府的减税和就业法案与全面放松管制的举措结合在一起,将增加储蓄、投资、劳动力的参与,这将在接下来的十年里促进年度国内生产总值增长近1%。

然而,CBO预计,该法案将在未来几年大幅增加年度预算缺口。该机构的分析人士说,减税措施将在未来10年再增加大约1.85万亿美元的债务。他们说,更令人担忧的是,许多将于2025年到期的条款(比如针对个人的减税)将被延长,这将增加更多的债务。

2018年和2019年通过的支出协议预计也将增加赤字。国会领导人在2019年7月达成了一项为期两年的预算协议,该协议在现有上限的基础上增加了3200亿美元的支出,比目前情况下增加赤字的速度更快。此外,最近的立法并没有削减福利,大多数预算专家认为,削减福利是一个政治上不受欢迎的举措,但对于控制债务来说是必要的。

美国的债务与其他国家相比如何?

在其他主要工业化国家中,美国的债务与GDP之比仅次于葡萄牙、意大利、希腊和日本。

美国的借款有什么特别之处?

美国长期以来一直是世界上最大的经济体,没有拖欠债务的记录。此外,自上世纪40年代以来,美国一直是全球储备货币国家。因此,美元被认为是世界上最受欢迎的货币。

对美元的高需求帮助美国为其债务融资因为许多投资者倾向于持有低风险、以美元计价的资产,如美国国债。(这些国债是美国政府为支出融资而发行的主要金融工具。)外国债权人(主要是增加美元储备的央行,而不是市场投资者)的稳定需求是帮助美国以相对较低的利率借款的一个因素。

谁持有债务?

大部分美国国债由投资者持有,他们以不同期限和利率购买美国国债。这包括国内外投资者,以及政府和私人基金。

外国投资者,主要是政府,持有总债务的40%以上。到目前为止,中国和日本是美国国债最大的两个持有者,各自持有超过1万亿美元。在过去十年的大部分时间里,中国一直是美国最大的债权国。除了中国和日本,没有其他哪个国家拥有超过3410亿美元的资产。

美国债务上升的问题为何重要?

经济学家们说,美国债务上升有很多风险。

它可能会转移重要领域的投资。偿还不断增长的债务,将消耗本可用于基础设施、教育和研究等部门的资源,特别是当利率大幅上升时。

它可能会缩小美国的全球足迹。如果不采取立法行动,债务利息和联邦医疗保险等强制性政府项目的支出将在预算中占据越来越大的份额,留给美国在世界各地进行军事、外交和人道主义行动的资金将越来越少。

它可能会拖累经济。一些专家认为,存在一个临界点,超过这个临界点时,政府债务的大量积累将开始减缓经济增长。他们认为,这可能是因为随着债务水平上升,投资者对经济变得更加悲观,这可能会迅速推高利率,从而减少私人投资。

它可能引发一场财政危机。许多专家警告说,如果美国债务继续上升,投资者最终将对华盛顿纠正其财政政策走向的能力失去信心,不愿在利率没有大幅提高的情况下为美国的借贷融资。如果许多投资者开始转向其他投资渠道,华盛顿吸引新的债券买家的成本可能会高得令人望而却步,从而导致更大的赤字和更多的借贷,有时也被称为债务螺旋(debt spiral)。这种性质的财政危机可能会导致突然的开支削减或增税,在经济上相当痛苦。

这可能会阻碍该国应对未来经济危机的能力。一些专家认为,巨额债务积累可能削弱华盛顿应对未来危机的能力,从而削弱美国的全球领导地位。另一场像2008-2009年那样的重大金融危机可能需要新的大规模刺激支出,鉴于美国的债务负担,要做出这样的反应将是困难的。它还可能限制美国为突发军事冲突动员的能力,削弱其全球援助承诺,或从国家安全预算中吸走资金。最后,这可能会让美国容易受到外国政府的冲击,尤其是持有大量美国国债的中国,并可能利用抛售的威胁作为一种手段。

“我认为很明显,如果你做简单的算术,就会发现国家的财政道路是不可持续的,”在2012年的一场CFR活动中,国家财政责任和改革委员会(National Commission on Fiscal Responsibility and Reform,也被称为辛普森-鲍尔斯委员会)的民主党联合主席Erskine Bowles说,“如果我必须给你一个类比的话,我想说,赤字就像癌症一样,随着时间的推移,赤字将从内部摧毁我们的国家。

然而,包括诺贝尔奖得主Paul Krugman在内的一些经济学家坚持认为,一些债务担忧有些言过其实,并暗示政府仍有数十年时间来解决这个问题。他们说,福利支出和医疗保健成本的增长速度没有预期的那么快,而实际为债务融资的成本(按利息支付占GDP的比例计算)处于上世纪70年代以来的最低水平。预算与政策优先中心(Center on Budget and Policy Priorities)高级研究员Jared Bernstein在2018年5月CFR的一次会议上警告,过度关注这一问题可能形成“赤字注意障碍”。他说:“我们对这些赤字的负面影响一直都直言不讳,但它们还没有成为现实。

处理债务的政策选择是什么?

多年来,政治家和政策专家提出了无数的计划来平衡联邦预算和减少债务。最主要的措施包括大幅削减支出和增税,以扭转债务曲线。

削减开支。控制债务最全面的建议包括大幅削减支出,特别是对日益增长的福利项目,这是未来支出增长的主要驱动力。例如,2010年辛普森-鲍尔斯计划(许多专家认为该计划是削减赤字计划的黄金标准)本将使债务下降,并削减包括军费在内的总体支出。它还本将减少联邦医疗保险和联邦医疗补助计划的支出,并通过削减一些福利和提高退休年龄,让社会保障体系建立在可持续的基础上。

提高收入。大多数预算改革计划也寻求增加税收,无论是通过取消减税和其他税收补贴、提高高收入者的税率,还是引入新的税收,如碳排放税。辛普森-鲍尔斯计划将会增加超过1万亿美元的税收。分析人士估计,相比之下,2017年的税收改革将在未来10年内减少约1.5万亿美元的联邦政府收入。

一些乐观人士认为,由于投资者对美国经济积累了深厚的信任,联邦政府可以在未来多年继续扩大债务规模,而不会产生什么后果。但许多经济学家表示,这样做风险太大。“为什么要做这个实验?”前CBO主任Douglas Holtz-Eakin在2018年5月的CFR研讨会上说,“修复它。这些都是自己造成的问题。我们应该把它修复好。

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