当资本遭遇政治:CEO影响公共政策的渠道都有哪些?(一)

2019/09/21 14:20
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即使是极少部分的上市公司利润被投入到政治当中,都会带来巨大影响。标普1500成分公司2017年的总利润约为1.2万亿美元,若动用0.1%的企业利润,就意味着12亿美元的政治支出;这相当于两位总统候选人特朗普与(希拉里·)克林顿在2015-16年美国大选期间筹得资金的总和。

本文由智堡翻译,原文为公开版权内容,内容仅代表作者观点,不代表智堡的立场和观点,译文仅供教育及学术交流目的使用。

原文标题:The Politics of CEOs,作者:Alma Cohen, Moshe Hazan, Roberto Tallarita, David Weiss,发表日期:2019年5月,原文链接:https://www.nber.org/papers/w25815,译者:张一苇

本文作者Alma Cohen, 来自哈佛法学院和全国经济研究所 (NBER);Roberto Tallarita, 来自哈佛法学院;Moshe Hazan, 来自特拉维夫大学Eitan Berglas经济学院和经济政策研究中心 (CEPR);David Weiss,来自特拉维夫大学Eitan Berglas经济学院。

本文隶属于NBER工作论文系列,发表于2019年5月。

篇幅等原因有删节。目录与绪论请见《(序)》;CEO政治资助的数据库与分析请见《(二)》;绘制CEO的政治学肖像请见《(三)》;CEO亲共和党倾向的深远影响请见《(终)》。

2. 政策利益

本节讨论的是CEO政治偏好对于公共政策和政治的重要性。标普1500成分公司CEO是一个非常小的团体,在美国选民中占比不到0.001%。然而,正如本节所述,上市公司CEO在美国政策制定与政治上拥有着几乎压倒性的影响力,而了解他们的政治偏好,也就对理解美国民主的内在动态至关重要。

虽然上市公司仅代表美国企业总量的0.06%,他们贡献了31.3%的私人部门就业、41.3%的销售额和51.1%的税前利润。作为自己公司的关键决策者,CEO拥有对国家经济可观部分的支配权。他们的决策对就业、财富、税收、甚至是当地社区的社会肌理都有着巨大的影响。这些事实很自然地让上市公司CEO跻身经济中的关键角色。不过就本文而言,最重要的是CEO的立场让他们能够通过两个重要渠道影响政策制定和政治。

注:有大量文献指出,富人通常对政策制定和政治拥有压倒性的影响。不过,人们并不需要接受美国民主的这种观点,也能明白上市公司的CEO拥有政治影响力。正如下文所述,上市公司CEO的独特立场为他们提供了类似财富地位的人所没有的可观影响渠道。

第2.1节讨论了CEO通过麾下公司的政治支出影响政策制定与政治的能力。特别是在最高法院在联合公民案中做出判决允许公司进行无限制的独立政治开支以来,企业政治支出可以对政治和政策制定施加重大影响。CEO有能力决定企业政治支出的金额和收款人。

第2.2节讨论了CEO表达的观点对政策论争和政策制定者的显著影响力。CEO常会参与这种对谈,并以个人名义或通过商界圆桌会表达政策观点。因为CEO被(正确地)视作是具有高度声望、权威与专业的个人,他们表达的政策立场长久以来一直受到慎重考量。

2.1 企业政治支出

上市公司可以也确实会在政治上花钱。法律禁止商业企业向联邦政治候选人提供直接资助,但他们可以在很多州向州一级和地方一级候选人捐款,为党大会和总统就职典礼提供资金,以及购买投放针对特定政治议题(而不针对特定候选人)的广告。

此外,在联合公民案之后,企业还可以进行无限制的独立开支——即在未与候选人竞选团队协调或磋商的前提下进行的开支。企业还可以花钱购买“竞选通讯” ("electioneering communications"),即围绕一位候选人的选举相关事务、但不得明确呼吁选举或不选该候选人的广告。最后,企业还能向只从事独立开支的政治委员会(即所谓的超级政治行动委员会,super PAC)捐款,或资助混合政治行动委员会 (hybrid PAC) 旗下的独立开支账户。

企业政治支出的当前水平难以确定,因为法律一般不强制要求上市公司向投资者披露它们的政治支出,在投资者或公众不知情的情况下政治支出大量发生。虽然直接政治支出和对政治委员会的捐款必须向联邦选举委员会 (FEC) 或各州的选举组织之一上报录入,这些信息散落在成百上千的联邦和地方文件当中,要想把它们汇总为一张完整的图景需要高超技艺并付出大量努力。

此外,企业可以通过中介机构进行资助,而这些资助不会出现在任何FEC记录上。像美国商会 (U.S. Chamber of Commerce) 这样的中介机构在选举中挥金如土(光是以2015-2016年选举周期为例,美国商会就支出了近3000万美元)。虽然法律并不强制要求这些组织披露捐款者的身份,研究者们通过自愿性披露、记者报道或法律诉讼披露之间的草蛇灰线,得出了上市公司最有可能对政治中介机构大量捐款的结论。

尽管企业政治支出的当前水平无法确定,上市公司拥有的庞大资源意味着只要愿意,它们就可以对政治进程施加重大影响,这一点毋庸置疑。在2015-2016年选举周期中,两位主要总统候选人总计筹得12亿美元;胜出的参议院候选人平均花费2000万美元,胜出的众议院候选人平均花费150万美元。标普1500成分公司2017年的总利润约为1.2万亿美元,也就是说即使是极少部分的上市公司利润被投入到政治当中,都会带来巨大影响。举例来说,为此目的动用0.1%的企业利润,就意味着12亿美元的政治支出。

企业政治支出在当前和未来的潜在重要性,以及这类支出一般不透明的事实,意味着CEO的政治偏好应当引起任何学习美国政治制度的学生的注意。企业政治支出,及其在联合公民案之后的扩张,是否为两党之一带来了更大的好处?若是如此,得到好处的政党优势究竟有多大?理解CEO的政治偏好可以帮助回答这些问题。

此外,本文提供的证据对于上市公司投资者和那些寻求评估企业政治支出对投资者利益的影响的人来说,也将是有价值的。不论政治支出对企业底线有多大的财务影响,政治言论很可能具有超出其经济回报的表现意义 (expressive significance):投资者可能会担忧与自己有关联的企业将自己的资金,花在他们并不乐见甚至强烈反对的政治事业上。

因此,了解CEO是否系统性地支持两大党之一,对于理解表现意义问题的潜在重要性至关重要。如果CEO压倒性地支持两大党中的一个,那么反对该政党的大多数人将不得不承认,他们对公司证券的多元化投资,意味着这些公司的资金可能被大量投入到他们反对的政治事业中。我们提供的证据,可以识别出哪些公众群体在多大程度上应当关心他们投资的上市公司的政治支出情况。

2.2 CEO对政策制定的直接影响力

CEO在政策论争 (policy discourse) 中是活跃且具有影响力的参与者,他们的观点似乎总是受到广泛关注,并能发挥重大影响。这些高关注度和影响力,或许可以归功于一个事实,即CEO常被视为意见领袖,在商业、领导力和政策问题上具有高度的声望地位与专业权威。

注:我们并不认为CEO是唯一具有如此压倒性影响力的团体。可能还有其他团体,例如电视脱口秀主持人,具有这样的影响力。

值得澄清的是,我们并不寻求质疑CEO表达的观点在政策制定中的可观分量。相反,我们要重申,分析CEO是否系统性地支持两大党之一,可能对评估其政策影响力非常重要。对此的正确认识,能够为公众、媒体和政策制定者在分析CEO和CEO团体表达的观点时提供有用的信息。

2.2.1 作为政策参与者的CEO

CEO常会就与自己公司核心业务无关的政策议题发表观点。哈佛商学院教授Aaron Chatterji和Michael Toffel近期的一项研究,记录了CEO就一系列广泛话题公开表达观点的大量场合,从印第安纳州的宗教自由恢复法到LGBTQ平权、种族关系和气候变化,不一而足。此外,CEO的观点享受着关注度与影响力。国际公关公司爱德曼 (Edelman) 的一份调查指出,CEO在公众眼中比媒体记者或政府官员更可信,64%的受访者相信CEO“应该充当变革的领军者而不是等待政府采取行动”,更有84%的人认为CEO应当参与并塑造时下的政策辩论。

注:Chatterji和Toffel教授还做了两个实验,来衡量CEO观点对公众的影响,结论指出他们的研究“提供了一些证据表明CEO有能力塑造公众舆论。”受访者对印第安纳州的宗教自由恢复法 (Religious Freedom Restoration Act) 的看法,确实受到了苹果公司CEO蒂姆·库克针对该法案发表的公开评论(他认为该法案会纵容对男女同性恋者的歧视)的影响,而且这种影响在统计上显著。

与阅读中立声明的对照组相比,阅读库克评论的受访者更可能反感该法案。不过,CEO的影响力在统计上与政治家的影响力不分伯仲,甚至与一般性报道(根据不具名人士说法该法案会纵容歧视)的影响力不相上下。此外,在关于不同话题(气候变化)的第二个实验中,知名CEO的公开意见不再具备统计上显著的影响。因此,CEO是否可以通过表达他们的意见轻松改变人们的观念目前尚无定论,但在塑造公众舆论上他们确实可能发挥着作用。

对于他们影响政策论争的能力,CEO似乎是有自知之明的。一部分CEO明确地接受了自己的这种公共角色。例如,美国银行 (BoA) CEO Brian Moynihan最近就表示,他们“身为CEO的职责现在也包括推动(CEO自己)认为正确的事情。”Salesforce CEO Marc Benioff宣称,CEO不仅需要站出来保护股东的利益,也要保护员工、客户、合作伙伴、社区和环境。通用电气 (GE) 前任CEO Jeff Immelt曾表示,CEO应该作为与自己共事的人们的代表,“偶尔采取与我们员工价值观真正一致的立场。”此外,最近的一项研究发现,在2000年至2018年期间,28%的标普500成分公司CEO在全国性媒体上发表过政策声明;标普1500成分公司中开设有活跃个人推特帐户的166位CEO中,有68%就社会、环境或政治议题至少发布过一条推文。

2.2.2 作为政策制定者顾问的CEO

与公众眼中他们在政策上的专业地位相一致,CEO经常充当政策制定者的无党派顾问。例如,在2016年,胜选总统唐纳德·特朗普就创建了一个顾问委员会,由16位大型上市公司CEO组成,摩根大通的Jamie Dimon、通用汽车的Mary Barra、黑石集团的苏世民 (Stephen Schwarzman) 均列席其中。该委员会的任务是就商业监管和总体经济政策向总统提供咨询。特朗普总统后来还成立了一个顾问理事会,几乎完全由上市公司CEO组成——包括福特汽车的Mark Fields,强生公司的Alex Gorsky,通用电气的Jeff Immelt,波音公司的Dennis Muilenburg和特斯拉的Elon Musk——这个理事会旨在就制造业增长向总统提供建议。

提名上市公司CEO担任顾问委员会要职的做法,可以追溯到前几任政府。例如,奥巴马总统的经济复苏顾问委员会 (Economic Recovery Advisory Board) 包括数位知名CEO。该委员会随后由就业和竞争力理事会 (Council on Jobs and Competitiveness) 取代,该理事会由通用电气CEO Jeff Immelt担任主席,此外还包括施乐公司的Ursula Burns,美国运通的Kenneth Chenault,杜邦公司的Ellen Kullman,波音公司的Jim McNerney和英特尔的Paul Otellini。

奥巴马宣布设立就业和竞争力理事会的行政命令指出,该理事会的成立是为了“确保总统能够从经济当中的参与者与权威专家那里获得无党派建议。”显而易见的是,该组织在吸纳CEO的同时,必须承认市场参与者有着自身的商业利益,而有利益驱动的观点不可避免地会被带入到政策建议当中。组建这类委员会的人或许没有意识到,在吸纳CEO的同时,还可能会引入具有压倒性的特定党派偏好,后文中将试图阐明这一点。

2.2.3 商界圆桌会

CEO直接参与公共政策的最生动例子,可能是商界圆桌会 (Business Roundtable)。商界圆桌会是一个由大约200名美国龙头公司CEO组成的组织,成立于1972年,成立的目的明确,即制定和提倡特定的政策观点。该组织的网站自豪地列出了CEO成员们公开表达观点并产生实质影响的众多政策领域——从公司治理和教育,到环境、移民和财政政策均有涉足。

例如,在2017年税收改革辩论期间,通过游说活动商界圆桌会成功地废除了参议院版本法案中包含的企业替代性最低税 (译者注:corporate alternative minimum tax,防止富人和企业利用税收优惠项目避税的政策工具)。同理,该组织积极参与缔造了2001年的两党教育改革“不让一个孩子掉队” ("No Child Left Behind"),并推动该项改革在多个州的落地实施。2005年和2013年该项改革多次面临被废除的威胁时,圆桌会都曾出面为之辩护。

在公司治理领域,商界圆桌会一直在推动对股东提案的更严格要求(以减少目前在年度股东大会上需要投票表决的提案数量),对代理顾问(就如何行使投票权向机构投资者提供咨询的公司)的监管监督,以及便于散户投资者投票的措施。此外,圆桌会最近还参与了有关移民改革、北美自由贸易协定谈判和刑事司法改革的政策建议。

显然,200名CEO在商界圆桌会上表达的政策观点似乎得到了更多的关注,并且比由200名学者、律师或经济学家组成的组织所表达观点具有更大的影响力。商界圆桌会所表达观点的影响,可能是本节提及的CEO声望地位与专业权威的产物,并佐证了识别CEO政治偏好的重要性。

(未完待续)


译者:张一苇

来源:Cohen, A., Hazan, M., Tallarita, R., Weiss, D., The Politics of CEOs, NBER Working Paper No. 25815, May 2019

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