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欧洲央行行长德拉吉:财政政策能够帮助利率更快上升

2019/10/17 11:57
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欧洲央行行长德拉吉在演讲中继续为量化宽松政策辩护,称其推动了欧元区的经济增长和通胀;对非常规政策加剧不平等的担忧是没有根据的;美国利率能够更快上升的原因之一是财政政策发挥了更大作用。

即将于10月底离任的欧洲央行行长德拉吉在最新的演讲中提到:

  • 欧洲央行的一揽子宽松政策产生了重大影响:在2015年至2018年期间为欧元区实际GDP增长贡献了2.7个百分点,为通胀贡献了1.3个百分点。在经济增长见顶的那一年(2017年),至少有五分之一的经济增长来自于负利率的影响,资产购买占了其余的大部分。
  • 对非常规政策加剧不平等的担忧是没有根据的,这加强了欧洲央行追求其政策路径的决心。
  • 在危机后直接实施改革的国家,周期性和结构性失业率均有所下降。这些改革也使就业增长更加符合国内生产总值的增长,自2013年中期以来,随着经济的复苏,欧元区增加了1100万个就业岗位。
  • 美国利率能够更快上升的原因之一是财政政策发挥了更大作用,而在欧元区,利率长期处于低位或负值。因此,欧元区更积极的财政政策将使欧洲央行能够更快地调整政策。

再过几周,我将结束欧洲央行(ecb)行长的任期。这种场合提供了一个机会,使我们能够超越当前事件,回顾过去,相信我们的经验和教训可能对其他人有用。

在这方面,我不会把重点严格地放在货币政策或央行业务上,但我想谈谈我对政策责任的看法。在不同的岗位上,我有幸获得了民选政治家赋予我的政策授权:在意大利,在财政部,在意大利央行;在欧洲层面,在欧洲央行,作为欧洲金融委员会(European Financial Committee)主席;在全球层面,作为金融稳定委员会主席。

我有幸与杰出的央行行长、政府官员和政治人物共事,我向他们学习,并对他们心存感激。我也希望,我在这个过程中学到的一些经验,对下一代公务员也会有帮助。

许多来自这所大学和其他学习场所的学生,在他们人生的某个时刻,将承担起公共服务的职责。社会依靠它最优秀的年轻头脑为公众利益奉献他们的精力。

今天,我想重点谈谈三个我们通常认为是好的决策的品质:知识、勇气和谦逊。

当然,这些品质并不能保证总是做出正确的决定。政策制定者经常在不确定的环境中做出决策,在这种环境中,结果很少为人所知,也不容易预测。但是,正如前美国财政部长罗伯特·鲁宾几年前所说的那样,“几乎所有重大问题都极其复杂……现实的本质就是复杂性和模糊性”。

知识

由于决策者面临大量的不确定性,他们应该努力将决策建立在专家知识的基础上。这对于获得对一个主题的深刻理解,以一种区分技术和政治的方式做出明智的决定,并根据新的证据调整这些决定是至关重要的。政策制定者永远无法像科学家那样从经验主义中受益,但他们可以采用同样的方法来检验证据和检验假设,以便更好地满足人们对政府的要求。

然而,今天,我们生活在一个知识在决策中的重要性受到挑战的世界。对客观事实的信任源于研究并由公正的来源提供,这种信任正在减少,取而代之的是主观性和意见被分割成回音室。

在这种情况下,政策制定者很容易反映出他们所认为的公众情绪:避开专业知识,采取更偏颇的观点,听从直觉而非理性。但这通常并不符合公众利益。

历史告诉我们,当决定要产生持久和积极的影响时,它们是基于深入的研究、准确确定的事实和长期的经验。举个例子,如果没有伟大的经济学家Ragnar Nurske在战争期间进行的艰苦的实证分析,也没有凯恩斯的经验和远见,在战后多年稳定经济、建立对全球化管理如此重要的金融机构的布雷顿森林体系的创建将是不可能的。

专业知识是必不可少的,因为它使我们能够掌握我们经济和社会的复杂性;它使我们能够量化与特定情况相关的风险,从而判断采取行动的必要性;它允许我们计算特定行动的权衡和分配效果,从而决定谁受益,谁受到不利影响。

我认为这在政策的每个领域都很重要,但气候变化就是一个特别明显的例子。只有通过气候科学家的专业知识,我们才能了解我们面临的各种情景以及生态系统之间潜在的反馈回路;正如已故经济学家马丁•韦茨曼(Martin Weitzman)展示的那样,我们可以量化不作为的尾部风险和成本;我们可以预测哪些地区和行业将受到最严重的影响(比如意大利和许多其他国家的农民,他们可能会受到越来越难以应对的天气事件的影响)。

与生态危机一样,欧元区危机也揭示了以前人们不太了解的多重反馈循环,比如主权国家、银行和企业之间的反馈。它挑战了我们对经济中关键关系的理解,比如失业和通胀之间的关系。欧洲央行的评估一直依赖于经济学家和统计学家的准确研究和分析。在若干情况下,这种方法对于准确地确定问题和提供有效反应的坐标是必不可少的。

这方面的一个例子是欧洲央行在2014年至2015年期间采取的前所未有的一揽子政策,包括负利率和购买政府债券,以防止欧元区即将滑入通缩。当时,包括我在内的许多政策制定者都对这在欧元区将如何发挥作用提出了疑问。在一个主要经济体中,利率从未降至零以下,我们也不知道在我们这个以银行为基础的经济体中,购买政府债券会产生怎样的效果。这些措施代表着未知的领域,从定义上说,我们的行动的影响是无法确切知道的。

然而,这些决定是根据我们所掌握的证据,并根据对风险的总体平衡和对这些风险作出反应的备选办法的评估作出的。当时的证据指向一个方向:如果没有新的非常规措施,欧洲央行将无法履行其价格稳定使命。分析显示,利率的有效界限低于此前的预期,主权债券购买可能会通过银行产生重大影响,因为这将降低银行的融资成本,鼓励银行向实体经济放贷,而不是投资于主权债券。

最新的估计证实了这一点。该政策方案被发现产生了重大影响,在2015年至2018年期间为欧元区实际GDP增长贡献了2.7个百分点,为通胀贡献了1.3个百分点。在经济增长见顶的那一年(2017年),至少有五分之一的经济增长来自于负利率的影响,资产购买占了其余的大部分。

我们对这些措施的评估还包括可能的副作用。所有货币政策都有副作用,即使是在正常时期,而且对某些群体的影响比对其他群体的影响更大。但作为整个欧元区的央行,欧洲央行的任务是审视整体情况:所采取政策措施的净收益是否大于潜在成本。

正如国际清算银行最近的一份报告所显示的那样,上述数据表明(并继续表明),情况确实如此——全球央行界都认同这一结论。然而,与所有以证据为基础的政策制定一样,结论必须在必要时不断得到审查和更新。

正是考虑到这一点,欧洲央行最近对负利率进行了调整,对超额准备金进行了分层。在另一个场合,一项基于证据的详细分析显示,对非常规政策加剧不平等的担忧是没有根据的,这加强了欧洲央行追求其政策路径的决心。

这并不是说,包括欧洲央行在内的专家拥有完美的知识。理论可能有盲点,预测可能被证明是错误的。这场危机表明,当时经济学家普遍认为金融市场基本上可以自我监管的观点是错误的。事实上,正如罗伯特·席勒所解释的那样,公众和专家都可能成为对经济产生不利影响的“叙事性流行病”的受害者。

然而,这个问题的答案并不是拒绝知识的价值。只有那些拥有专业知识的人才能不断地重新审视证据,审视他们之前的假设,倾听不同的声音。政策制定者依靠持不同政见者来反映他们的行动,并打破主导叙事的力量。这对知识的进步至关重要,也是所有科学进步的基础。

对于那些负责做决定的人来说,没有什么能取代伴随着经验的严谨分析。

勇气

然而,知识只能到此为止。一旦事实已经尽可能地确定下来,就会做出行动的决定。在经济政策方面,与其他政策一样,所有的行动都有副作用和意想不到的后果。在某些情况下,即使是最好的分析也不能提供足够的确定性来简化决策;根本不做决定往往很诱人。但这正是政策制定者必须利用的第二个品质:勇气。

因为不作为也是一种决定。当不作为的结果是损害立法者授予政策制定者的授权时,不采取行动的决定就是失败的决定。在许多情况下,决策者被迫采取行动,因为他们知道自己的决定的后果是不确定的。但他们这样做是有信心的,因为什么都不做会导致更糟糕的结果,并导致他们背叛自己的使命。

在过去十年的危机中,做出决定的必要性,甚至是关键性的决定,常常面临三个障碍:担心没有考虑到所有潜在的复杂性,来自既得利益集团的反对,以及对行动合法性的怀疑。

基于对复杂情况的恐惧而采取的不作为植根于这样一种信念,即没有必要改变现有的安排,即使所有的证据和分析都表明需要采取行动。但这种自满的动机是一些往往在现实中找不到支持的论点。

欧洲稳定机制(ESM)的建立、欧洲银行业监管的启动、单一处置基金的创建——所有这些都面临反对,理由是担心道德风险,或者担心以前在国家一级执行的能力在欧洲一级得到适当分配。回顾过去,欧元区各国政府并不缺乏勇气,他们在关键时刻采取了关键步骤。其结果是,我们的货币联盟如今变得更加强大,而大多数预测中的复杂情况并没有成为现实。

然而,这里的要点并不是这些决定是事后才得到证实的,而是一旦采取行动的需要得到证实和证明,为了经济和货币联盟的利益而毫不犹豫地作出决定的勇气就找到了。

政策制定者在实施改革时经常面临的第二个障碍是既得利益者的反对。特别是,在危机开始时,有几个国家的政府显然需要进行结构性改革,以改善增长前景和降低失业率。但结构性改革总是有赢家也有输家,政府不可避免地会遭到那些注定要输的人的抵制。

然而,这些政府能够将既得利益与公共利益分离开来,因为它们认识到,更多的人将从行动中获益——而好处现在基本上可以看到。仅就劳动力市场而言,有证据表明,在危机后直接实施改革的国家,周期性和结构性失业率均有所下降。这些改革也使就业增长更加符合国内生产总值的增长,自2013年中期以来,随着经济的复苏,我们看到欧元区增加了1100万个就业岗位。

第三个障碍是对行动合法性的怀疑。这是欧洲央行面临的几项非常规政策,尤其是2012年夏季推出的直接货币交易(OMT)计划。最初,一些人对OMT持相当大的反对意见,理由是稳定欧元区不是央行的职责,而是政治家的职责,这样做会越界进入财政政策。

一方面,人们担心无限制购买债券的承诺可能跨越货币政策和其他政策之间的分界线。然而,这更多的是一个设计问题,而不是原则问题。我们所需要的是建立安全保障和限制来控制这些风险,我们实现这一目标的条件之一是必须有一个欧洲稳定机制方案来保证健全的经济政策。欧洲法院后来证实,OMT的设计完全符合欧洲央行的授权。

与之相对的是,如果我们未能采取果断行动,欧元区将出现灾难性解体,并带来严重的通缩后果,这将带来重大风险。到2012年7月,意大利10年期国债与德国10年期国债的息差已达到5%,西班牙达到6%,希腊、葡萄牙和爱尔兰的息差甚至更大。保护通缩的成本已从2012年1月的184个基点上升至7月的276个基点。

所以,让我们有勇气采取行动的是这样一种信念:如果我们什么都不做,风险会大得多。如果不采取行动,只会意味着我们的使命失败,并可能意味着我们奉命保护的货币失败。这一现实使这条路变得不可避免——这意味着,对于任何负责任的政策制定者而言,这是唯一可行的选择。

虽然OMT从未启动,但我们承诺采取必要措施保护欧元的效果是深远的,相当于大规模的资产购买计划:在接下来的两年里,脆弱国家的利差平均下降了4%以上。OMT的宏观经济影响也类似于在其他国家执行的采购方案。事实上,欧洲央行的研究发现,OMT对GDP和价格的影响与美国和英国量化宽松的估计大致一致。

谦卑

第三个品质,谦卑,来自于认识到公务员所拥有的权力和责任并不是无限的,而是来自于赋予他们的任务,它为决策提供了指导,并规定了行动的限度。

公务员,尤其是央行行长,有政治授权,因为授权是通过政治程序授予他们的。欧洲央行执委会成员由欧盟理事会(Chamber of States - EU Council)任命,欧洲议会(European Parliament)代表对这些任命表达了自己的看法。它们受到客观的价格稳定的约束,而这在欧洲具有宪法价值:它被写入了条约。在其他地方,这是法律规定的,但在每一种情况下,它都源自民主进程。他们对议会完全负责。

这种政治授权对于央行独立性与民主相容至关重要。中央银行是强大的、独立的、非选举产生的,只有当它们拥有明确的授权,即由选举产生的代表赋予它们的、由公众对它们负责的权力时,这一组合才能得到解决。为我们的一部分,欧洲央行行长呼吁作证每三个月在欧洲议会之前,在我的例子中来共有四十会议八年来,我也出现在议会委员会在许多国家议会澄清我们的行动和回答问题。

我们任务的政治性质具有重大影响。这意味着我们不能自由地决定我们是否应该采取必要的行动来实现这一目标。这样做是我们的责任。当公务员有工具来完成他们的任务时,接受失败不是一种选择。与此同时,我们的任务是一项有约束力的义务:我们必须始终严格在法律范围内行事。任何一个负责任的政策制定者都无法想象会有越权行为。

欧洲央行在危机期间所做的一切都遵循这一原则,2015年年中我们在希腊问题上所面临的情况就是一个特别明显的例子。

当时,我们面临着两种截然相反的意见。一是我们应该切断希腊从央行获得的融资,这意味着希腊经济将全面崩溃,希腊可能退出欧元区。另一种观点认为,无论如何,我们都应该向希腊政府和希腊经济提供无限、无条件的流动性。前一种选择意味着,欧洲央行将触发具有重大政治意义的事件,对其使命可能产生影响——此外,这类决定属于民选当局的管辖范围。然而,后一种选择可能意味着在没有足够抵押品的情况下参与货币融资或为银行提供资金,从而违反了该条约。

因此,我们选择了一条履行职责的道路,从而严格遵守法律。对希腊的支持是巨大的:在其鼎盛时期,欧洲央行和希腊银行对希腊银行的贷款总额达到1270亿欧元,占该国GDP的71%。但它不是无条件的,也不是无限的。参与与欧元集团商定的调整计划,保证了希腊各银行以政府债券形式提供的担保品的质量,以确保它们的融资。各种保障措施也阻止了国家的任何货币融资。欧洲央行仍在其职权范围内。

尽管希腊人民为此付出了高昂的代价,但这种方法最终对希腊和欧洲都有效。欧洲的团结,加上历届希腊政府的真正勇气和承诺,意味着找到了渡过危机的方法。

由于我们一直非常注意我们法律义务的范围和限制,我们并不担心我们的一些决定在欧洲法院受到挑战。相反,它是受欢迎的,因为它允许最高法律当局之一来核实我们行动的完全合法性,并澄清欧洲央行可以做什么和不可以做什么。欧洲法院不仅确认资产购买是欧元区货币政策的法律工具,还强调了欧洲央行在以必要和相称的方式使用我们所有工具以实现我们目标方面的广泛自由裁量权。我已经把我们的立场描述为“在我们的职责范围内尽一切努力,并实现我们的职责”的义务。

但是,理解我们任务的范围和局限赋予了我们另一项义务:在必要时畅所欲言,并解释现有的选择。这就是今天所需要的。

我曾将央行独立性描述为“相互依存中的独立”。我的意思是,我们运作的体制环境影响我们实现目标的速度,以及我们行动的副作用的规模。有必要明确指出,何时其他政策领域可以帮助我们更快更有效地开展工作。

央行独立性本身并不是目的。它的目的是确保央行在追求价格稳定方面是可信的,同时确保货币政策永远不屈从于财政政策——即所谓的“货币主导”。因此,央行的独立性并不妨碍与政府的沟通,因为相互协调的政策显然会更快地恢复价格稳定。它只是限制了这种结盟可能带来的后果。具体而言,它意味着,在必要时,政策之间的协调必须服务于货币稳定的目标,而不应损害货币稳定。

这就是为什么自2014年以来,我们逐渐更加重视欧元区的宏观经济政策组合,即货币政策和财政政策各自在支持经济方面的贡献。我们已经看到,在危机以来财政政策发挥更大作用的其它地区,价格恢复稳定的速度更快。以美国为例,从2009年到2018年,经周期调整的政府基本财政余额平均为-3.6%,而欧元区为0.5%。

这是美国利率能够更快上升的原因之一,而在欧元区,利率长期处于低位或负值。因此,欧元区更积极的财政政策将使我们能够更快地调整我们的政策,我们很清楚,这些政策正在对某些社会部门和某些中间机构产生不利影响。

在我的整个任期内,欧洲央行一直秉承“相互依存中独立”的理念,不断主张对欧元区进行进一步的制度改革。我们欢迎已经取得的进展,并敦促各国政府和议会继续朝着这一目标努力。我们之所以这样做,是因为我们知道,只有采取这些步骤,我们才能使我们的货币联盟更具弹性,并更有能力实现当初创建它时的预期。

结论

请允许我总结一下。

正如我在介绍中所说的,我希望这所大学的许多学生有一天会选择把他们的技能和精力用于服务公众。如果你们选择这样做,我毫不怀疑,你们将遇到相当大的挑战,就像所有政策制定者一样。世界是复杂的,难免会有挫折和错误。但我希望你能从以下事实中得到鼓舞:纵观历史,基于知识、勇气和谦逊做出的决定总是有价值的。

欧盟的建立、欧元的引入以及欧洲央行的运作都遇到了许多障碍,也面临着许多批评。然而,他们已经证明了自己的价值,现在被怀疑的正是那些“怀疑者”。这是货币联盟正常演变的一部分,缓慢、非线性、颠簸。例如,美国在成立130多年后才有了中央银行,而联邦预算直到20世纪30年代才有了有意义的发展。如今,很少有人会考虑让时光倒流。

对于一个货币联盟的演变而言,重要的是,它的公民不仅信任这个联盟,而且还对它提出质疑,而不是从一个地方的角度看待世界。我们在最近的欧洲议会选举中看到了这一点,这可能是首次主要围绕欧洲问题展开的选举。即便是那些寻求减缓欧洲一体化进程的人,也是通过对欧盟机构的质疑,而不是直接拒绝它们的合法性。最终,欧洲公众选出了亲欧洲的多数派。

出于这个原因,我对欧洲的未来感到乐观,因为我相信,随着时间的推移,成为欧盟和欧元区的一部分对大多数人来说已经成为常态。欧元比以往任何时候都更受欢迎,而对欧盟的支持也处于危机以来的最高水平。关于欧洲未来的争论和批评现在更多的是关于如何最好地推进它,而不是关于它是否应该存在。这是我们的联邦得以持久并最终繁荣的坚实基础。

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