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日美小型贸易协定的影响

2019/10/25 11:59
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美日小型贸易协定的细节尚不清楚,但这些协定对美日经济的直接影响可能微乎其微。该协议似乎是为了补偿美国农民在与中国的贸易冲突中遭受的损失,而美国农民是总统至关重要的选举基础。

美日小型贸易协定的细节尚不清楚,但这些协定对美日经济的直接影响可能微乎其微。该协议似乎是为了补偿美国农民在与中国的贸易冲突中遭受的损失,而美国农民是总统至关重要的选举基础。

9月25日,特朗普总统与安倍首相达成部分贸易协定,其主要条款是降低日本对某些农产品的关税,以及降低美国对某些工业品的关税。该协定还包括一个数字贸易章节。由于美国降低关税的幅度很小,低于5%,因此,根据《2015年贸易优先和问责法案》(通常被称为《贸易促进权法案》(Trade Priorities and Accountability Act,TPA)第103条,即使美国国会不批准,总统也可以通过宣布削减关税。这个鲜为人知的法规在过去几十年里以各种形式存在。它旨在促进关税清单合理化的速度和效率,但这是第一次用它来与主要伙伴达成贸易协议。

协议的细节尚不清楚,但根据美国贸易代表分发的事实说明,协议对庞大的美国和日本经济的直接影响可能微乎其微。政治上有影响力的美国农民将受益于日本市场准入的改善,从事数字贸易的公司将得到保证,但日本和美国经济的几乎所有其他行业都将只受到轻微影响。对第三方——尤其是欧盟——的负面竞争影响更小,它们主要包括侵蚀欧盟最近与日本达成的自由贸易协定(FTA)获得的农业优惠。然而,这笔交易比表面上看起来更重要:它具有系统性影响,而且几乎所有影响都是负面的。

本文回顾了可以量化的协议影响。然后,它审查了该协定对美国征收汽车关税的前景、世贸组织及其关于双边协定的规则,以及国会在美国实施贸易政策中的作用三方面的影响。

可量化的影响

美国是日本制造商的一个重要市场,总计1300亿美元,约占日本该行业出口的20%。然而,占出口40%以上的汽车和零部件被排除在协议之外。日本其他制造业出口产品(即不包括汽车和零部件)在美国面临的平均关税仅为1.3%。虽然日本和欧盟对美国的制成品出口有很大的重合(44%),但日本生产商获得的少量优惠不太可能对欧洲人的竞争地位产生重大影响。

日本是美国农民的一个重要市场,尤其是在玉米(28亿美元)、猪肉(15亿美元)和牛肉(12亿美元)等产品上。美国对日本的农产品出口总额为1520亿美元,占美国农产品出口总额的9.3%。此外,与制造业不同,日本对农产品征收的最惠国关税很高。例如,牛肉的平均关税为38%。日本的让步包括对牛肉和其他农产品给予更慷慨的待遇,但总的来说,这些让步低于TPP农业条款中达成的、以及CPTPP中给予日本伙伴的让步。

欧盟对日本的农业出口仅占美国的一半左右,两者的重合比例(19%)远低于制造业。不过,一些公司可能会敏锐地感觉到,在葡萄酒、其他酒精饮料、乳制品和加工食品等对欧洲人重要的行业,偏好正在受到侵蚀。

该协议的数字贸易章节是仿照美国的《墨西哥-加拿大协定》(Mexico - Canada Agreement)设立的,日本和美国都对该章节有浓厚兴趣。它包括对无障碍跨境数据传输、数字产品免税贸易以及禁止数据本地化要求的承诺。这些规定的影响是无法量化的,但该协定加强了一个日益重要领域的纪律,并可能有助于更广泛地接受这些规定。

汽车

最令人惊讶的是,日本未能确保特朗普政府不会实施其威胁,即对来自日本的进口汽车征收关税,以换取日本在农业方面的让步。获得这一保证是安倍首相同意启动谈判的主要目标。在与特朗普总统签署协议的联合新闻发布会上,甚至没有提到汽车。同日发表的日美联合声明只是给了日本人最温和的安慰。声明中写道:“······两国将避免采取违反这些协议和这份联合声明精神的措施。此外,两国将努力早日解决其他与关税有关的问题。”有些人在文中读到,如果美国根据1962年的《贸易扩张法案》(Trade Expansion Act),以国家安全为由征收汽车关税,日本就有撤回其农业让步的法律空间。

小型协定中没有提及汽车,显示出特朗普总统多么坚定地将维持汽车关税作为其贸易政策工具的威胁。如果他同意在这个问题上为日本提供掩护,他就很难辩称欧洲汽车对国家安全构成了威胁,但他没有。

不过,在刚刚与日本签署了一项协议之后,总统不太可能在11月14日法律规定的最后期限之前对日本汽车征收关税。正如Bruegel在最近的一份报告(Dadush, 2019)中所表达的,无论如何,汽车关税都不太可能在总统大选前夕宣布,因为消费者会立即感受到关税的影响,而且从政治上看,关税的代价非常高昂。然而,如果总统再次当选,汽车关税仍然是一个现实的威胁。在这种情况下,即使没有汽车关税的保证,日本也愿意在农业问题上让步,这增强了美国谈判者的底气,他们将坚持欧洲人必须在农业问题上进行谈判,以保持他们进入美国汽车市场的机会。

WTO第二十四条

日美小型协定代表了美国贸易政策的重大转变。美国比其他任何国家都更坚持其区域和双边贸易协议是高质量和全面的。这符合世界贸易组织(WTO)第24条的规定,该规定要求涵盖“基本上所有贸易”。第24条防止为获得对第三方的优势而有选择地进行关税削减谈判的诱惑。“基本上所有贸易”条款也意在让本来就带有歧视性的双边协议难以达成。

通过承诺在未来延长这一小型协定,美国和日本给自己罩上了一层薄薄的WTO合规面纱。但是,一项全面协议能否成功谈判并获得批准,目前还没有定论。因此,这一小型协定再次表明,美国政府在合适的时候,正在放弃WTO规则。日本是以规则为基础的体系的坚定维护者,但它已成为这样一项协议的缔约国——无论它是自愿还是不情愿——这一事实突显了美国的力量及其从多边体系中脱离的严重性。但日本并不是第一个走上这条道路的国家。这一先例已经在2018年7月的容克-特朗普(Juncker-Trump)会议上确立,当时欧洲人主张缩小与美国在制造业方面的谈判。如果达成了这一协议,也明显违反了世贸组织第24条。

国会的角色和地缘政治

日美贸易协定是行政部门主导美国贸易政策的又一个里程碑。美国国会在与世界第四大经济体的贸易协议上没有发言权。现在,特朗普挥舞着放弃关税和贸易救济手段作为武器。美国国会拥有宪法赋予的贸易政策权力,它保留着对主要协定的否决权,比如新北美自贸协定(USMCA),该协定目前是一场批准之争的目标,但在几乎所有其他贸易战略的问题上,它已经退居幕后。

早在1934年就向总统授予了贸易权力,其目的是减少国会中保护主义利益的影响。这导致了巨大的变化,标志着一个更加自由的贸易政策的开始,总的来说,这个政策成功地促进了普遍利益。不幸的是,在特朗普的领导下,美国的贸易政策遭受了意想不到的后果,成为了总统自己的领地,迎合了他的偏见和奇想。毫不奇怪,它现在已经成为促进他连任的首选工具。日美小型协定的主要目标不是合理化贸易关系,而是补偿美国农民在对华贸易战中蒙受的损失。

就日本而言,它对许多人认为不平衡的协议的默许,可以归因于它对美国安全保护伞的依赖,与此同时,美国与中国的贸易冲突既源于经济考量,也源于日益激烈的权力斗争。

全球最大经济体的选举政治以及主要利益相关者之间的地缘政治分歧,令基于规则的国际贸易体系难以维持。这或许是从日美部分贸易协定中汲取的最重要的教训。

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