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欧元区应对另一场衰退的财政能力有限

2019/11/12 13:25
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在可能出现衰退的情况下,欧元区通常会准备动用货币和财政政策来缓冲冲击。

这篇文章是PIIE系列文章中的第二篇,主题是如何应对下一次欧洲经济衰退。

注:第一篇《欧元区已经没有更多货币政策选择》

在可能出现衰退的情况下,欧元区通常会准备动用货币和财政政策来缓冲冲击。问题在于,正如之前所详述的那样,欧元区没有进一步放松货币政策的空间。财政行动似乎有很大的空间,但欧元区的不统一严重限制了相机抉择稳定的实际范围。本文评估了欧盟规则的回旋余地。

截至2018年底,欧元区政府总债务占GDP的85%。相比之下,美国普通政府债务占GDP的104%。欧洲政府的总体赤字占GDP的0.5%,也远远低于美国的5.7%。欧洲的债券利率较美国低1.7个百分点,即使考虑到潜在增长和通胀的差异,欧洲的财政空间看起来也比美国大。但是对于一个由19个不同国家组成的欧元区来说,集体行动是极具挑战性的。

错综复杂的规则网

市场决定的财政限制很难衡量,因为债务危机涉及多重均衡。就目前而言,意大利的财政状况良好,足以让其债务持续下去。除非这些情况发生重大变化,否则可能会受到制度约束,而非市场信心。

核心的制度约束体现在欧洲层面的《稳定与增长公约》(Stability and Growth Pact)中。该公约于上世纪90年代末通过,自生效以来几经修订。它由以下几个规则组成:

  • 每个成员国年度一般政府预算赤字占GDP的3%的上限,如果超过这一上限,该国就会受到“超额赤字程序”的影响,不得不进行财政调整。
  • 债务削减规定,要求公共债务总额超过GDP 60%的成员国,每年将实际债务水平与60%目标之间的差距削减20%。
  • 结构性平衡规则,要求参与国灵活地针对具体的中期目标(Medium-Term Objective,MTO)。这个目标的价值取决于三个标准中最具约束力的一个。这些标准取决于使自动稳定器发挥作用而不超过3%阈值的机动预算余地、考虑到老龄化后果的长期预算前景,以及初始债务水平。
  • 支出基准规则将基本支出增长净额(可自由支配的收入)限制在潜在产出增长的范围内,该规则根据依赖于初始债务的一个因素进行了调整。

这些规则只是部分有效(欧洲财政委员会2019年)。为避免在低通胀环境下过度整固,减债规定的执行力度已有所软化。结构性赤字和支出规则已得到灵活执行,特别是在较大的国家。欧盟成员国经常被允许依靠意外之财来达到3%的上限。但总体而言,制度约束有助于减少赤字。

在欧盟规则下,只有德国和荷兰有财政空间

逃避条款和灵活性条款使得很难评估欧盟规则内财政空间的可用性,但大致的量化是可能的。

下表给出了财政空间(第5列),即2019年结构性平衡(第2列)和MTO(第3列)之间的差异。第4列显示了假设在衰退情景下债务规则放松时,用于保持3%门槛所需的财政空间(即所谓的最小基准),这将导致第6列的扩张财政空间,其中要求财政收缩的国家,财政空间被设为零。

这些计算是近似值。结构性赤字需要大幅修正,财政调整路径最终取决于政治谈判。但数据显示,在最大的几个国家中,只有德国和荷兰有在规则范围内实施财政刺激的余地,其他四个国家则没有。

德国和荷兰能够为欧元区其他国家提供刺激吗?从数量上看是,因为它们共同构成了2018年欧元区GDP的35%。但是由于受到国内的制约,两国的回旋余地有限。

在荷兰,执政党之间达成了一项协议,规定了多年的实际支出上限,为自动稳定器留下了空间,但不能自由裁量地采取行动。然而,这项协议可以重新修订。由于全球经济前景不明朗,荷兰政府于2019年9月宣布减税。

德国的情况更为复杂。两种不同的财政目标并存。所谓的“黑零”(Schwarze Null)是保持联邦预算盈余的政治承诺。更准确地说,它排除了事前净债务发行,同时允许由经济因素造成的意料之外的赤字。

第二种被称为“债务刹车”(Schuldenbremse),具有宪法地位。它将联邦预算的事前结构性赤字限制在GDP的0.35%以内,将控制账户中记录的事后预算累计超支限制在GDP的1.5%以内(德国联邦财政部2015年)。债务刹车还要求州政府从2020年起实现结构性平衡。

这两项规则都允许自动稳定机制,而债务刹车机制为自由裁量的财政行动提供了一些空间。此外,建立或补充公共实体资本的联邦金融投资被排除在赤字计算之外。

假设达成政治协议,不再遵守“黑零”,德国联邦政府可以:

  • 将联邦结构性赤字增加约占GDP的0.3%。最新的官方预测显示,到2020年,政府的结构性盈余将达到GDP的0.5%,而联邦政府的收支平衡(以及州和地方的收支平衡)。因此,债务刹车将为2020年自行决定的财政行动留下高达GDP 0.35%的空间。这一差额将在2021年耗尽。
  • 在2019年和未来几年增加事后赤字,前提是累计赤字仍保持在GDP的2.1%以内,即控制账户余额(2018年末为370亿欧元,占GDP比例为1.1%)和用于限制预算超支的两个下限的总和。
  • 提供资金帮助建立或补充投资金融机构的资本。例如,政府可以为其发展银行KfW提供专门用于实现脱碳经济目标的基金。相应的赤字将免除债务刹车。德国经济部长彼得·阿尔特迈尔最近提出了这样的建议。

总的来说,这些措施可以在2020年带来相当于德国GDP 0.35%的刺激(或欧元区GDP的0.1%)。此外,德国可以采取以下措施:(1)在州一级进行财政扩张(但假设这在政治上是可行的,其宪法空间将限制在GDP的三分之一个百分点以内)、(2)事后预算超支、(3)通过专门基金进行预算外投资。

欧元区的财政自由度不足以应对经济衰退

为防止或应对可能出现的衰退,欧洲采取了狭隘而不均衡的手段。只有德国、荷兰和一些较小的国家有在不违反规则的情况下采取行动的空间。现有的工具受到政治和宪法的限制。此外,德国政府可能不愿代表欧元区采取行动。

这种关注必须是有限制的。由于自动稳定器和规则内的一些灵活性,欧元区可以应付仅仅是经济放缓。如果出现严重的经济衰退,免责条款将像2008年一样生效。《欧盟运行条约》第126条实际上授权“例外和临时”的背离规则,德国债务刹车也授权议会在“紧急情况”发生时通过“超出政府控制”的例外措施。

但欧洲的政策体系无法解决这两种情况之间的问题。一场既不特别温和也不特别严重的衰退将很快考验它的极限。如果不采取应对措施,就有可能重新揭开社会经济伤疤,重燃政治紧张局势。政策制定者应专注于现有框架之外的可能选择。

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