一个国家有一个支付系统有多重要？

挪威央行副行长Jon Nicolaisen在2019年11月14日挪威财政支付会议上的讲话。

支付系统和挪威央行

一个国家需要有一个运作良好的支付系统。没有快速、廉价和安全的支付，现代社会就会陷入停滞。今天的用户可以使用依赖于大型IT系统来有效处理支付的支付方法。我们需要确保支付系统能够适应新技术，满足未来企业和消费者的需求。

挪威议会赋予挪威央行一项促进有效和安全的支付系统的任务。这一点在新的《中央银行法》(Central Bank Act)中得到了明确阐述，该法案将于今年年初生效。挪威央行是支付结算系统的运营商，监管银行间的支付系统。这些业务作用在今后几年可能更加重要。让我指出两个趋势。

首先，我们注意到支付市场的纵向一体化正在加强。客户接口服务与底层基础设施的联系越来越紧密。我们在挪威看到了一个例子，Vipps与BankID和BankAxept合并。还有一种趋势是，以前与行业组织签订的共同合同安排将被重新安排到产品公司。另一个例子是苹果，它正在限制哪些支付服务可以在其移动设备上提供。此外，还不断有新的资金和支付系统推出计划，既提供客户服务，又提供结算服务。作为一个负责推动高效支付系统的权威机构，挪威央行需要考虑整个支付链。我们还需要问问自己，做一个推动者和监管者是否就足够了，或者我们是否需要承担更大的运营责任，以履行我们的社会使命。

其次，支付系统关键部分的所有权正在发生变化。一个相关的例子是万事达计划收购篮网的关键部分之一。北欧P27倡议并不是最后一次推动挪威克朗支付基础设施的国际所有权。在挪威央行，我们需要评估确保社会利益得到保障的最佳方式。

未来的实时支付结构

挪威是最早采用数字化的国家，其支付基础设施也达到了世界级水平。我们多年来一直受益。但后来，共同基础设施的发展陷入停滞。一些邻国已经建立了在某些领域领先于我们的支付基础设施。

公共基础设施是有意义的。它使我们能够实现规模经济、运转良好的支付网络和公平的竞争环境。支付服务提供商将能够通过高效和安全的系统来竞争客户。银行节省了大量的资金，因为不再需要广泛的分支机构网络。基础设施是惠及所有人的集体利益。

长期以来，我们的经验是，行业运营商走到一起，与挪威央行合作，达成良好的解决方案。但是，支付服务日益成为竞争领域的技术和市场结构的发展可能会阻碍良好的共同解决办法的出现。我们面临的风险是，由于公共基础设施受到侵蚀，进展将放缓，支付系统将变得支离破碎。我们现在必须考虑，挪威央行是否应该采取行动，应对这种分裂。

未来的支付服务用户将很难满足于需要几个小时或几天才能完成的支付交易。因此，实时支付的基础设施至关重要。2016年，挪威央行主动与银行业合作，推出了一个改进的实时支付平台。今年春天，挪威的银行拒绝了参与P27项目的邀请。

即将推出的Straks 2.0即时支付平台是一个进步，但不是挪威实时支付的永久解决方案。在其他方面，它还不够适合业务用户。问题是我们如何从这里开始。事实证明，争取支持对行业机构拥有的基础设施进行必要的现代化改造是一项挑战。

挪威央行启动了一项评估整个支付和结算系统的项目。我们的目标是确保我们在未来也有一个高效和安全的支付基础设施。一些关键问题是:

• 我们的支付基础设施应该继续是全挪威的，还是应该更加国际化?
• 在这种情况下，我们如何解决与国家应急准备有关的问题?
• 在与挪威央行进行结算之前，是否应该继续在银行间进行结算，还是直接在挪威央行进行逐一结算更为有效?

在采用现行结算制度时，技术限制和费用限制了可以在中央银行实时结算的付款数额。过去的主要规则是，大额的银行间支付在央行单独结算，而银行客户之间的支付在银行头寸在央行结算前被送到清算所。在挪威央行，这些头寸周一至周五每天结算五次。

近年来的技术发展——加上成本更低、更安全的IT基础设施——如今使得直接、几乎实时地在央行结算零售支付成为可能。与传统的聚落系统不同，新系统可以一周七天、每天24小时开放。这将为央行直接运营更高效的通用基础设施铺平道路。

越来越多的国家已经实施或正在制定这样的解决办法。即使在付款额很大的大型经济体内，也正在为直接在中央银行进行的各种付款的24小时结算提供便利。2018年，欧元体系启动了目标即时支付结算(TIPS)。在秋天，美联储宣布了一个类似的系统，叫做FedNow!将建立以美元结算的实时支付。冰岛已经有了一个类似的系统，瑞典央行正计划通过连接欧洲TIPS系统，向直接在央行进行实时支付结算过渡。

在央行单独或直接进行实时支付结算，自动消除了系统参与者之间的信用风险。这个系统被简化了，因为银行不再需要绕道清算所。步骤越少，支付系统的操作风险也会降低。

欧盟支付服务指令2 (PSD2)自2019年4月起在挪威法律中实施。PSD2的目的之一是促进更大的竞争和创新。世界其他地方也在实施类似的规定，这可能有助于新进入者在支付市场站稳脚跟，无论他们是苹果、谷歌和Facebook等全球科技巨头，还是规模更小、更本地化的运营商。新的服务和服务提供商将需要对基础设施和规则进行调整。平等和透明的竞争条件至关重要。与此同时，必须处理国家治理、控制和安全方面的考虑。

在这方面，我们正在考虑的一个明显的选择是在中央银行设立一个中立的平台和一套规则，以便直接结算所有种类的付款。对于在挪威央行用挪威克朗进行的这类结算，人们可以设想一种直接与挪威央行的结算系统(NBO)挂钩的系统，或者按照瑞典目前的计划，通过与TIPS挂钩的方式进行结算。

在不久的将来，我们将开始与行业代表进行对话。挪威基础设施进一步现代化的进展现在必须是首要考虑的问题。

安全与国家治理与控制

如果企业执行对社会功能至关重要的任务，决策者需要评估确保国家治理和控制所需的法规和制度。当我们越来越多的关键基础设施成为全球科技巨头和支付公司的一部分或所有者时，这个问题就变得越来越重要。

资讯及通讯科技系统的运作大部分已外判。这带来了一系列挑战。支付系统中的私营金融市场基础设施(FMI)所有者向挪威央行报告说，很难获得必要的信息通信技术专业知识来操作和维护关键功能。如果ICT的运营和维护转移到国外，在短期内，它可能提供更好、更安全的解决方案。但我们也必须考虑其长期后果。离岸外包可能削弱国家的系统操作、开发和后续能力。如果大部分业务由另一个国家管理，挪威当局协调应急计划可能也会变得困难。

当任务转移到国外时，挪威央行为银行间系统设定条件。这些条件包括硬件必须实际位于挪威。挪威还必须作出应急安排，以便在危机中迅速接管在国外执行的任务。

挪威央行认为，支付系统的关键服务提供商需要更密切的监控。挪威央行将与Finanstilsynet(挪威金融监管机构)协商，检查支付系统的关键ICT服务提供商和数据中心的应急安排和安全性。这并不会改变FMI所有者对外包操作的责任。

挪威的银行和支付系统依赖于非常少的ICT提供商和数据中心，而这些提供商和数据中心对其他关键基础设施也至关重要。当局需要跟进这一系统性风险。信息通信技术服务提供商不像银行和支付系统中的实体那样受到直接监管。

在其去年的官方报告中，ICT安全委员会发现，对分包商的监督可能对一些具有系统重要性的机构构成挑战。委员会没有就如何跟进与关键ICT服务提供商和数据中心的监管相关的挑战提出具体建议。在咨询答复中，挪威央行写道，以下几点值得特别注意:

• 集中风险的重要性和管理，因为许多关键功能依赖于少数ICT服务提供商和数据中心。
• 资讯及通讯科技服务供应商和数据中心的监管架构，对重要的公共功能(包括付款系统)至为重要。
• 主要资讯及通讯科技服务供应商及数据中心的应变安排是否足够。

信息通信技术服务提供商、FMI所有者和金融机构需要应对网络风险。Finanstilsynet和挪威央行最近主动与业界进行对话，讨论是否在挪威的银行和支付系统中引入网络安全测试框架。这个框架被称为TIBER-EU，是由欧洲央行(ECB)开发的。挪威的一些邻国，包括丹麦和瑞典，已经或即将引进欧洲央行的测试框架，即TIBER-DK和TIBER-SE。Finanstilsynet和挪威央行正计划邀请业内人士就这个测试框架进行对话。它还可用于加强与银行和支付系统中的关键ICT服务提供商的安全连接。

政府各部目前正在努力确定哪些私营实体对国家的基本职能至关重要，并应遵守《安全法》。一项基本的国家职能被定义为，该职能的全部或部分丧失将对政府保护国家安全利益的能力产生影响。《安全法》的目的包括保护关键基础设施、关键公共功能和敏感信息不受故意的不良事件的影响。挪威央行正在向财政部提供这方面的投入。明确哪些私营实体受《证券法》管辖，可能对挪威央行的后续行动和监管活动具有重要意义。

新的数字货币形式

到目前为止，我已经讨论了加强银行存款支付系统的措施。另一个趋势是新形式的货币和支付系统的出现。它们可能最终改变系统的体系结构。

挪威央行正在密切关注Libra的发展和其他项目。这些新系统的一个共同特征是，它们是公共基础设施之外的封闭支付系统。他们的业务遍及全球，在某些情况下，比如Libra，他们使用自己的货币单位。通常采用一种分布式账本技术(DLT)。

这样的新制度促进了竞争和创新。它们还有助于将人们的注意力集中到现有支付系统中不能令人满意地发挥作用的部分。一个例子是昂贵和缓慢的跨境支付。即使过去几年有所改进，包括在SWIFT的主持下，仍然有相当大的提高效率的潜力。

与此同时，新的货币和支付系统带来了一系列的挑战。个人用户将面临新的安全风险。隐私可能有问题。如果它们大到足以获得市场支撑力，这些系统可能成为系统性风险的源头。对于一些容易受到向外币支付过渡影响的国家来说，国家的回旋余地和实施货币政策的能力可能会减弱。

挪威央行目前正在评估现有的监管框架，如电子货币规则，是否足以应对这些新系统带来的挑战。新系统可能不在现有框架的范围内，或者没有得到现有框架的充分处理。因此，我们必须考虑对规则进行调整，以及是否需要制定新的规章。很可能需要在国家和国际层面的政策制定者之间进行更广泛的合作，以制定强有力的应对措施。

对新的私人数字货币的另一种可能的回应是中央银行的数字货币。中央银行目前向公众提供的货币是纸币和硬币。现金具有重要的属性。它需要是可用的，易于使用，以履行其作用在支付系统。现金使用量的下降，以及货币和支付体系可能出现更深刻的结构性变化，意味着我们需要考虑，发行一种央行数字货币是否明智。

挪威央行的一个工作组更仔细地研究了央行数字货币的用途和相关形式。研究发现，在银行支付系统中断的情况下，央行的数字货币可以作为备用解决方案。如果银行系统变得更加国际化，这一偶然性方面可能会变得重要。此外，中央银行的数字货币可能有助于维持支付市场的竞争，并具有法定货币的特征。

展望未来，挪威央行将进一步评估正在考虑的解决方案在多大程度上能够提供必要和可取的特征。然后我们将决定是否继续进行测试。这是一项长期的工作，现在下结论还为时过早。这项工作还与其他措施相配合，以确保健全的支付制度和对货币制度的信心。我们必须考虑公共和私营实体采取的措施的组合，以使我们能够最好地履行我们的社会使命。

支付系统正在改变。纵向一体化、国际化、新市场进入者和供应商集中度提高等新的结构性特征表明，挪威央行必须评估自己将如何发挥作用。我们的目标必须是维持一个至少与可比国家相当的支付系统。

我一开始就说过，一个国家需要一个高效、安全的支付系统。如果它不发挥作用，这个国家的货币将失去其在货币体系中的地位。因此，对于每一个发行货币的央行来说，管理和控制支付系统的发展是很重要的。这是核心问题：只有挪威央行才能提供最终和安全的解决方案。这将是确保挪威的支付系统继续有效和最新的基本原则。