德国制造2030:经济民族主义回归(下)

2020/04/17 12:29
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首先,政策制定者应该为德国和欧盟的生产力增长与创新创造最佳条件,包括但不限于产业政策工具。其次,他们应该考虑采取额外措施来应对中国带来的挑战。

本文由智堡翻译,翻译行为获得了彼得森国际经济研究所(PIIE)的授权,内容仅代表作者观点,不代表智堡的立场和观点,译文仅供教育及学术交流目的使用。

原文标题:The Return of Economic Nationalism in Germany,作者:Jeromin Zettelmeyer,发表日期:2019年3月29日,原文链接:https://www.piie.com/publications/policy-briefs/return-economic-nationalism-germany

Jeromin Zettelmeyer是PIIE的Dennis Weatherstone高级研究员。

篇幅等原因有删节,译者:张一苇。

德国制造2030:经济民族主义回归(上)请见链接


2. 欧盟企业应只参与欧盟价值链?

《国家产业战略》中暗示的观点是,在一个经济区域内的价值链将“更具抵抗力”,大致是因为它们不受贸易战和其他地缘政治干扰的影响。然而,这种说法本身并不构成限制非欧盟中间产品贸易的理由:举个例子,当欧盟企业向一家中国的上游供应商下达中间产品的订单时,企业其实非常清楚这么做带来的中断风险,要比从斯洛伐克订购同样的产品来得大。对于企业而言,这不过是一个在承担中断风险和获取从中国进口的成本优势之间的正常权衡。

这样一来,阻止从欧盟外进口中间产品的正当理由,就需要更深层次的逻辑。要么是从一个潜在的敌对国家获取关键的生产要素输入足以构成国家安全风险,要么是上游企业承受的中断风险会造成负面外部性影响整条价值链——但这两个理由都不足以令人信服:国家安全风险完全可以通过限制来源国提供的特定要素输入来调和,而不需要把整条价值链封闭在欧盟境内;外部性也只会在中断的潜在成本无法被下游企业承受的更低进价所抵消时出现。进一步说,就算出现任何外部性,也完全可以通过对进口的中间产品征收关税来加以调和,并不需要完全终止中间产品的进口。

意图让价值链“回流”到欧盟区域内,还违背了WTO的规则与精神,从而让声称反对贸易保护主义的《国家产业战略》显得尤其伪善,甚至可以把这视作是整份《战略》中最具“特朗普色彩”的一条。拒绝进口中间产品,还会造成欧盟生产效率的下降;图2展示了非欧盟进口品在德国、EU-13(2004年后加入的欧盟成员国)和EU-15(2004年前加入欧盟的成员国)出口中的增加值比重变化。这里的欧盟包括英国:排除英国之后比重大约还会再上涨约1.5个百分点。

从图上可以看出,虽然非欧盟进口品在欧盟出口中的增加值比重自2012年以来一直在下降,但2015年其比重仍然相当可观:德国出口的10.5%,EU-15出口的12%,EU-13的14%。虽然这些增加值中有些来自原材料进口,但大部分仍是中间要素输入(将矿产和石材作为一个进口品类剔除在外,将让非欧盟进口品在U-15出口中的增加值比重从12%降至大约10%)。这样看来,要求欧盟企业对非欧盟中间要素输入实施进口替代会造成严重的负面冲击。

3. 国家和欧洲龙头企业不可或缺,应当得到大力推广?

推广国家和欧洲龙头企业的提议背后,最有力的理由是规模经济 (economies of scale) 带来的优势。生产的边际成本可能会随着生产数量的增加而下降。只有当企业有生产并销售大量产品的预期时,建立一套高效的生产设施才有意义。如果单个产品的生产成本很高,成规模企业的高效生产可以不断压缩变动成本,进而带来巨额的营业收入。

然而“龙头企业”的标签背后,意味着隐性或显性的政府担保。《国家产业战略》将这种担保表达得相当清楚,声称“这类企业的长期成功和生存符合国家的政治与经济利益”。而政府担保的危害,主要来自三点影响:它会为企业带来一种逍遥法外的错觉,可能导致冲动的经营决策;它会造成财政风险;它会创造损害公平竞争对手(包括欧盟境内的中小企业)及其消费者利益的市场力量 (market power)。

作为对时任德国总理格哈德•施罗德 (Gerhard Schroder) 热衷于国家龙头企业的回应,独立专家小组德国垄断委员会 (German monopoly Commission) 在2004年就曾对上述影响进行过广泛讨论。该委员会的警告在2008年全球金融危机期间德国国有银行遭遇的灭顶之灾中得到证实,纳税人为此付出了惨重代价。危机爆发前,这些银行的冒险行为——包括对美国抵押贷款支持证券和债务抵押债券 (CDO) 的大规模投资——可能与政府担保的存在有关。

《国家产业战略》推崇本国和欧盟龙头企业可能损害欧盟经济的第二个渠道,是对欧盟竞争法的拟议修订。正如垄断委员会所指出的那样,欧盟现行法律的目的是确保竞争不会被特殊利益和政治意图所裹挟。允许欧盟委员会竞争事务总监 (European Commission's Director General for Competition, DG Comp) 的决定在政治上被推翻——或者要求它在竞争和无关目标之间做出权衡,比如创建欧洲龙头企业或实现地缘政治目标——可能会阻碍这一目的的达成。即使在出于更广泛的考量,比如“让欧洲企业在国际竞争中能与中国企业站在同一起跑线上”、竞争因素应当被暂时搁置的少数情况下,这么做仍可能会以牺牲人民福祉为代价。

美国的经验教训值得借鉴。自上世纪90年代末以来,美国的行业集中度和企业利润一直在上升。2017年的研究表明,集中度越高的行业投资越少,集中度与全要素生产率增长之间的相关性在本世纪头十年变为负相关。相比之下,同时期欧盟的行业集中度有所下降,投资形势也保持得比美国好。学术研究将此归因于“DG Comp比任何国家的监管机构都更独立,也比美国的监管机构更支持竞争。”这种说法同样受到政策指标和反垄断执法数据——与美国竞争政策的思想演进过程一致——的支持,而且美国企业在政治游说上的花费大大超过他们的欧盟同行,在游说结果上也比欧洲企业更有可能成功。以美国为鉴,如果欧盟不那么严格地实施竞争政策,则更有可能损害而非加强欧盟的竞争力。

4. 政府必须出手干预不利的外国收购案?

对该提议的一个潜在反驳观点是,针对外国企业的直接收购可能只是中国技术进步中的一个次要因素。更加重要的因素包括技术盗窃;强制技术转让;以及在庞大国内市场、大力政府扶持和“工程师红利”等激励条件下异常成功的研发项目。有鉴于此,《国家产业战略》中拟议的政策工具,在阻止中国技术的后起直追上难有建树。

更为明显的负面后果,首当其冲是中国对欧外国直接投资 (FDI) 的大幅减少,而这本可以成为帮助德国和欧洲企业发展、促进创业企业成功的风险资金,尤其是对于那些意图吸引中国资金或销往中国市场的初创团队来说,他们的计划将因此夭折。

第二个担忧是,即便发起收购的是来自友好国家的企业,以国家财政为后盾的“规劝与扶持”政策,也会出于民族主义的一般考量,说服德国企业拒绝外国收购,限制外国企业的所有权。此类行动有历史先例;2000年代,连续两届法国政府都曾阻挠美国或日本企业收购法国食品集团达能。

最后,拟议中的“国家参与便利”,不仅反映了对中国企业收购的担忧,更反映出《国家产业战略》“为每一个工业岗位而战”的意图。收购标的往往是实力较弱的企业,对有意实施资产重组的投资者更具吸引力。当这些投资者来自外国时,拟议的“参与便利”可能会给政府提供一个收购这些经济上实力较弱、但在政治上人脉甚广的企业的工具,尤其是在担心引发裁员潮、从而对结构性改革造成有害后果的情况下。

5. 政府必须干预与扶持“有重大经济意义的进程”?

设立公费研发项目或发放公共补贴,源于“创新的社会效益总是高于其私人回报”的认识。这一认识不仅适用于上游(基础)研究,也适用于下游研究,包括可能对其他企业产生示范效应的产品开发。某项技术已经在全球普及、但在国内尚未全面投入使用的场景,也可以证明一定程度的国家扶持是合理的。

对研发项目的公共扶持,也可能是对有他国政府扶持的外国企业在技术前沿领域寻求垄断的战略做法的回应。要让这一论点成立,我们需要假设竞争的结果一定是“赢者通吃”。《国家产业战略》很明显做出了这样的假设(“一旦将工业领域‘输给’了其他竞争对手,就很难再收复失地”)。然而,尽管技术路径依赖的存在已被广泛认可,但除了在互联网平台等存在网络外部性的领域外,认为技术路径依赖可能导致获胜企业建立永久性垄断地位的论点很难成立。但话说回来,即使是暂时性的行业垄断,如果掌握在一家可能被敌国左右的企业手中,也可能造成重大的经济损失。

反对政府扶持工业企业最常见的理由是,政府不善于挑选赢家,一部分原因在于政府政策很容易被私人利益所裹挟。针对特定行业和企业的产业政策最终失败的例子比比皆是,尤其是在非洲和拉丁美洲的部分地区。不过有学术文献指出,产业政策帮助了东亚和欧洲后进国家的工业化,在美国也有政府主导技术投资的成功案例。

当然,政府失败必须与市场失灵进行比较,无论是在挑选赢家方面,还是在撤回对输家的扶持方面。有学术文献指出,“没有证据表明政客在挑选赢家方面比私人市场差,但市场似乎比政客更善于终止那些最终被证明不成功的项目”。正如垄断委员会之前所观察到的,终止政府对不成功项目或企业的扶持存在困难,并不令人惊讶:“不同的利益在政治进程中有不同程度的表达。从政府保护中受益的既有产业,比那些刚刚起步的新兴产业拥有更强大的游说力量,后者只能做出贡献基于创新的未来增长的承诺。”游说使产业政策存在偏见,轻视值得扶持的新活动,而选择不值得扶持的旧活动,而最终酿成的后果,就是社会价值蒙受负面损失。这既浪费了公共资金,又把经济资源束缚在本应退出的旧活动中,使亟需这些资源的新活动开展起来更加困难。

第三个潜在的问题——除了选择错误的活动并在其失败后继续提供支持之外——是额外性 (additionality) 的缺乏。一些改善人民福祉的活动,可能不需要政府扶持就能取得成果。如果国家出资扶持这些活动,那就是在浪费纳税人的钱。

《国家产业战略》提案讨论的总结

在《国家产业战略》主张的五项提案中,前三项——提高制造业在德国乃至整个欧盟的增加值中所占的比重,将价值链限制在欧盟内部,以及通过修改欧盟竞争法促进国家和欧洲龙头企业的诞生——除非是在非常狭隘的假设下,否则无法成立。考虑到他们还可能带来意想不到的显著负面后果,这当中并无取舍可言。这些想法就不该被付诸行动。

要让后两项想法成立——阻止特定的外国收购,以及为“具有重大经济意义的进程”提供国家扶持——则相对容易一些。市场失灵和体系失灵可以让政府对下游产业研发的扶持正当化。同样有理由担忧在技术上依赖于易受政治干预的外国企业的潜在风险。尽管如此,《国家产业战略》提出来解决这些问题的政策,仍可能是弊大于利的。

有哪些替代方案?

《国家产业战略》的提案确实有待商榷,但它提出的问题不无道理。德国应该如何实施产业政策?德国是否需要改换道路,以保住技术前沿地位?德国和欧盟应该如何应对中国带来的挑战?

主要从经济民族主义的角度来反思德国产业政策——尤其是作为对中国带来的挑战的回应——是无济于事的。这种角度得出的政策处方可能会酿成巨大的恶果。此外,应对来自中国的挑战,可能需要超越产业政策的工具。忽视这些工具,会使产业政策负担过重。

因此,最好是采取一条不同的、分两步走的道路。首先,政策制定者应该为德国和欧盟的生产力增长与创新创造最佳条件,包括但不限于产业政策工具。其次,他们应该考虑采取额外措施来应对中国带来的挑战

改善德国和欧盟产业政策

与《国家产业战略》给人的印象相反,德国有着错综复杂的产业政策体系。德国积极在科研、职业培训和教育等领域,乃至通过“工业4.0”等举措开展广泛的公私协同与合作(德国的“工业4.0”是一项通过标准制定、公私协同、数字基础设施和研发拨款等方式促进网络化工厂和“物联网”的计划)。德国的弗劳恩霍夫研究所 (Fraunhofer Institutes)作为“欧洲最大的应用型研究机构”,被广泛推崇为通过公私协同资助、产生与传播应用型研究的典范。德国企业从多种渠道获得公共财政支持,包括联邦和州政府提供的研发拨款,以及世界第二大国家开发政策性银行(仅次于中国国家开发银行)——德国复兴信贷银行 (Kreditanstalt für Wiederaufbau, KfW) 提供的低成本中小企业信贷和股权扶持。德国公共部门支持的种子资本基金——高科技创业基金 (High-Tech Gründerfonds) 声称,自2005年以来,已经成功孵化了500多家高科技公司。根据OECD的数据,德国的研发支出占GDP的比重自上世纪90年代中期以来一直在稳步上升。目前已超过3%——约与日本(3.2%)和美国(2.8%)持平,领先于中国(2.2%),但落后于韩国(4.5%)。

这套体系看起来令人印象深刻,但也可能存在弱点或漏洞。要找到它们,需要明确相关目标。作为应对(广义的)市场和体系失灵的对策,以及作为向对抗外国企业的国内企业提供的战略扶持,原则上被作为产业政策正当化的理由。将现有政策作为对私人部门内部乃至私人部门与公共部门之间的创新外溢和协同失灵的应对措施,是合情合理的。但这些政策作为向对抗外国企业的国内企业提供的战略扶持(尤其考虑到德国的大部分出口都是在竞争激烈的国际市场上进行的)能否被合理化,就很难说了。《国家产业战略》希望看到更多的战略扶持。但是,正如上一节中所论证的那样,这种扶持的理由在经济学上很难站得住脚,除了防御性诉求的情况下,这将在下一节进行讨论。

即使德国产业政策的方向大致正确,也可能在很多方面存在不足。政府应该提出以下问题。

  1. 对研发的公共支持规模是否足够?与其他工业国家相比,考虑到产业政策的隐性渠道,如美国军方授予的技术合同等,德国与其他工业国家相比如何?

  2. 公共支持是否有很好的针对性?它具有额外性,还是说当前受到补贴的一些产业活动本来就会发生?如果确实具有额外性,它是支持了有希望的新活动,还是在补贴旧活动,包括本应退出的产业?(回答这个问题需要对管理支助的治理架构进行评估)。

  3. 是否应更重视股权而不是拨款或贷款,以使国家能够捕捉到一些上行风险?

  4. 支持活动是否应该从国家层面转移到欧洲层面?如果目的是为了整个欧盟的产业发展,并且考虑到欧盟一级的治理可能更不容易被俘获,那么选择一条中心化的道路就是有意义的。但也有文献认为,存在监管俘获的情况下,最好是将支助权下放,以让受益者相互竞争。

  5. 产业政策生态系统真的是德国技术发展和生产力增长的约束性制约因素吗?很容易想到其他更加根本性的障碍,包括:(a) 德国的交通和数字基础设施状况仍然很差;(b) 熟练劳动力短缺;(c) 大学系统在教学和研究方面都存在改进的空间;(d) 稀缺劳动力和人才分配的效率低下,部分原因是制度不鼓励生产效率低下的企业退出,并继续保护某些部门,如专业服务等;(e) 缺乏真正的欧盟单一市场,这阻碍了产业活动的规模化,从而降低了创新的回报。

应在现有的大量研究基础上,向其他欧盟国家和整个欧盟提出类似的问题。

回应中国挑战:产业政策确有用武之地

对中国技术后起直追的威胁论调,反映了三点担忧:

  • 市场份额流失给中国企业,包括那些可能利用不公平条件开展竞争的国有企业;

  • 认为西方技术在其所有者没有得到充分补偿的情况下被挪用,原因包括知识产权执法不严、强制技术转让等;

  • 担心西方企业和消费者会对由可能受到威权政府影响的企业所掌控的技术产生依赖。

对这些挑战的部分回应,是为欧洲企业的成功创造最好的条件,包括倡导合理竞争的产业政策,否决中国式的超级并购方案 (mega-mergers) ,以及不向政策优先领域提供巨额补贴(即使是在中国这些政策的效果也存疑)。此外,需要一个运转良好的、对其仲裁结果有执行权的世界贸易组织。由于世贸组织既没有针对国内补贴,也没有针对不公平条件下的技术转让提供有效的制衡机制,还需要欧盟层面的政策工具,可能包括以下内容:

  • 惩罚非欧盟国家政府的政府援助行为(例如,对参与欧盟采购竞标的受补贴外国企业实施价格调整,或将它们完全排除在外)。

  • 要求欧盟企业披露他们何时被迫进行技术转让或知识产权被盗。被发现从事这种做法的外国企业和/或国家的投资和技术交易,将受到标准更为严格的审查。与《国家产业战略》提出的“参与基金”或欧盟2019年初通过的一般性投资审查不同,这项措施不仅会阻止企业收购过程中的技术转让,还可能在更大范围内震慑强制技术转让的做法。

这些措施加在一起,将在一定程度上帮助欧盟企业,为它们创造公平的竞争环境,并降低欧盟在技术上变得依赖中国的可能性。然而这并非一劳永逸。欧盟刚刚通过的审查框架内容薄弱,反映出希望吸引中国投资的欧盟成员国的抵制。即使有更严格或更完善的规定来阻止强制或不受欢迎的技术转让,这些充其量也只能放缓中国的技术进步,因为后者的本土自主化程度越来越高。长期来看欧盟防止技术依赖中国的唯一工具,是在关乎欧盟价值链、且无法从欧盟内部或友好民主国家(包括美国)获得的关键技术上确保(如有必要通过政府资助研发)不落人后。

与丹尼·罗德里克 (Dani Rodrik) 等经济学家提出的产业政策不同,这种类型的“防御性”产业政策需要识别和资助特定的技术。由于这关系到整个欧盟,该政策应该在欧盟层面推行,可能需要设立一个新的机构或项目。除了保证资金的充裕,高效的治理架构对这样一个项目而言也至关重要。有效的监测需要尽可能贴近私人部门,同时还得避免被大企业或产业部门所裹挟。维持或促进欧盟内部的竞争同样重要:如果一项敏感技术的价格如此之高,以至于欧盟企业和政府最终不得不购买中国的替代产品,那么这项技术就算再高明也于事无补。在克服这些困难时,欧盟应设法借鉴其他国家的经验教训,例如美国和法国;这些国家都曾试图动员举国之力,支持特定产业部门的大型研发项目。

这种通过公共渠道融资的技术扶持,在目的和范围上都与《国家产业战略》的提案有很大的不同。阿尔特迈尔希望国家支持创新项目的出发点,是任何“具有重大经济意义的进程”都应得到国家干预;该战略预先圈定了值得国家支持的具体领域。与之相反,本文提出的计划中,技术专家而非政客将围绕一个更加狭义的目标和筛选过程,确定需要政府扶持的项目。该计划的最佳类比,是基于国家安全目的资助特定技术的竞争性国防合同。与国防合同一样,识别这些特定技术可能会出现低效和(如果筛选有失公平)寻租现象。但如果该计划能够让欧盟保有从友好国家无法获得的关键技术能力,那么它或许是值得的。

结论

德国的新《国家产业战略》包含了一些不好的想法:抬升德国已经很高的制造业份额,而不是专注于良性就业和生产力增长;不鼓励欧盟企业参与欧盟以外的价值链;扶持或创造国家龙头企业,即使这样做会破坏竞争;通过政府入股来抵御不受欢迎的外国投资;根据模糊的“相称的新经济原则”,即任何具有“重大经济意义”的东西都值得扶持的原则来分配政府资金,等于是让政治家们来定夺。

尽管所提出的解决方案大多是错误的,但促成《国家产业战略》的问题和担忧不无道理。德国和欧盟应该怎样做,才能激发生产力增长的活力并保住技术前沿地位?欧盟应该如何应对中国这个正在迅速成长为世界级工业竞争者、却不受西方政治或经济规则约束的国家的挑战?

德国和欧盟应该评估现有的——对德国来说,已经相当广泛的——产业政策的规模和针对性。但是,他们也应该在阿尔特迈尔所定义的产业政策之外,对生产力增长的制约因素采取行动。这些制约因素包括基础设施投资的缺口、瓶颈、熟练劳动力和科学人才的错误分配,以及真正的欧盟单一市场的缺失。解决这些问题在财政上和政治上都要付出巨大的代价,这也是为什么很少有人去解决这些问题的原因。新的产业政策辩论不应该被用来转移这些问题的注意力。

中国的崛起需要一个全面的回应——不是因为西方应当寻求遏制一个越来越强大的竞争者,而是因为它需要保护自己的企业免受不公平做法的影响,保护自己的公民免受经济权力制度滥用的影响。除了一个正常运作的世贸组织之外,应对措施还要包括欧盟层面的工具,来惩罚非欧盟政府的强制技术转让和国家援助。这可以是欧盟一级的工具,旨在国家支持下鼓励研发,以防止对中国或其他国家的技术依赖。还需要一个能够识别并资助相关技术的治理结构,同时避免被私人利益所裹挟,并维持欧盟内部的竞争。

阿尔特迈尔在激发德国和欧盟的经济政策辩论方面值得称道。他对正统的挑战是正确的。他也正确地指出,德国需要更积极地利用公共支出来刺激创新和增长。但他的大部分提案都是错误的。下一阶段的辩论必须更仔细地诊断现有产业政策的不足之处,在回应中国挑战上采取更广泛的道路,并延伸到产业政策之外的领域。

(完)

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