拜登这四年 | 国会拨款101:联邦政府的财年预算是怎么来的?

2021/07/07 09:00
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国会拨款决定的复杂性和表面上的随机性可能令人非常恼火,尤其是在拜登白宫提出大兴基建、奉行进取财政路线的当下,不论是行政分支还是资本市场,都在等待立法拨款的另一只靴子落地。

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除另有注明外,文中日期时间均为美国东部时间

即使在对美国政治略有涉猎的人看来,联邦政府的预算拨款也是一片错综复杂的迷宫。讨论该议题时牵涉到的“行话”,不仅是国会,更是预算拨款程序所特有的。整个程序被期望遵循一套严格的时间表和一系列步骤,然而现实是国会从来没把这些期限和步骤当回事。

国会拨款决定的复杂性和表面上的随机性可能令人非常恼火,尤其是在拜登白宫提出大兴基建、奉行进取财政路线的当下,不论是行政分支还是资本市场,都在等待立法拨款的另一只靴子落地。考虑到国会参议院至今仍未通过预算决议,还将于8月进入夏季休会(8月9日-9月10日),2022财年预算很可能卡在10月1日自动生效前夕出炉。此外,民主党仍掌握白宫及国会两院多数的“铁三角”,拨款法案未能如期通过、触发政府关门事件的可能性较低。

本文还探讨了联邦债务上限到期的问题。

拓展阅读 - 拜登这四年 | 总统首次国会演讲全文:大政府时代的回归

停留在纸面上的“标准”预算拨款程序

从最宽泛的角度去看,预算拨款涵盖的项目和活动包罗万象,从大学科研经费到海外军事行动不一而足。

联邦预算的绝对多数(按支出规模计)都属于“强制性支出” (mandatory spending),也称为“应享待遇支出” (entitlement spending)。顾名思义,在应享待遇项目当中(如社保、医保),由相关法律定义享有福利的资格标准,并按公式将拨款自动分配给所有符合条件的人,而不考虑当期支出的财政成本。

剔除掉强制性支出,国会拨款程序决定的其实是联邦预算中的“自主性支出” (discretionary spending)。尽管在绝对规模上不及前者,国防部的军火采购、教育部的佩尔助学金、财政部的新冠救济支票和房租补贴等等都包括在自主性支出当中,是联邦政府施政的最直接资金来源。

以2020财年为例,强制性支出(深蓝圆周,4.6万亿美元)占到绝大部分,自主性支出(浅蓝圆周,1.6万亿美元)相对比例较低 来源:CBO

预算拨款程序每年都要走一遍。国会的任务是在10月1日新财年开始前通过预算决议和12份拨款法案(具体罗列见下一节)。补充拨款法案(如赈灾纾困的紧急拨款)发生在标准程序之外。

众议院和参议院均就如何处理拨款法案制定了自己的规则,但对联邦预算的影响(“评分”)由独立的国会预算办公室 (CBO) 评定。CBO还负责确定基线数据,用以评估联邦政府在各种场景下的财政状况。最常使用的基线场景是在所有现行法律保持不变的假设下,计算未来的联邦预算赤字、债务、收入和支出。

CBO7月最新公布的未来十年联邦预算基线预测,2021财年联邦预算赤字预计将达到3万亿美元 来源:CBO

每年的预算拨款程序,从总统向国会提交财年预算申请开始。1921年《预算和会计法》要求总统在2月的第一个星期一提交预算申请,尽管这一期限经常被推迟,新政府上台时尤其如此。拜登早在3月就已公布野心勃勃的美国就业计划,而完整的2022财年预算申请直到5月28日才正式提交。

有一点需要注意,总统的预算申请只是一个请求,对国会不具有约束力,最好理解为行政分支对其财政目标和政策偏好的详细声明。此外,由于准备预算申请的白宫管理和预算办公室 (OMB) 评分标准与CBO不同,预算申请的数字与国会用来做决定的数字往往存在出入。

在总统向国会提交预算申请之后,参众两院的预算委员会要分别提交一份预算决议 (budget resolution),如果预算决议在两院各自审议投票通过,则将召开预算会议进行协调。

由此产生的预算决议,是一份无需总统签署的共同预算决议 (concurrent budget resolution),其中包括所谓的302(a)拨款 (302(a) allocation),规定了参众两院的拨款委员会的总支出限额。例如,参众两院的预算会议将2021财年的302(a)限额定为1.298万亿美元。

一旦收到302(a)拨款,参众两院的拨款委员会就会通过设置302(b)拨款(无需两院各自审议投票),将总支出限额分配给处理不同细分领域的12个小组委员会,再由各小组委员会决定如何将302(b)拨款分配到具体项目。

每个小组委员会提交一份拨款法案,最终必须获得国会两院表决通过,并由总统签署才能正式生效。尽管程序要求提出12份单独的拨款法案,但所有这些法案往往被合并为一个大的综合拨款法案 (omnibus appropriations bill),个别法案有时会合并为所谓的袖珍拨款法案 (minibus appropriations bill)。

如果国会两院的任何拨款法案或修正案超过了该法案的302(b)限额,导致总支出超过302(a)限额,或导致自主性支出总体超过任何现有的法定支出上限,议员们可以提出“程序问题” (point of order) 来反对审议该法案。众议院可以用简单多数表决驳回程序问题,而参议院可以用60票多数表决驳回程序问题。法定支出上限的相关规则更加严格,可能导致支出的全面削减,以使其符合总体上限、确保财政责任。

1974年《国会预算与节流控制法》要求国会两院在4月15日之前就一份预算决议达成共识;即便没有通过预算决议,众议院也应在5月15日开始审议拨款法案,并在6月30日之前通过拨款法案(程序在设计上就是由众议院牵头,参议院跟进)。然而出于现实原因,这些期限都难以强制执行,而且经常被错过。通过拨款法案的现实截止日期就是10月1日,即新财年开始、旧拨款法案到期的时候。

联邦预算拨款程序的一般时间表 (which never really worked) 来源:NSF

2022财年:预算决议在哪里?

就眼下的2022财年预算而言,让人头大的不仅仅是永远赶不上的程序时间表,影响更为深远的变数出在上一节提到的法定支出上限。

时任总统奥巴马为应对债务上限危机,出台了2011年《预算控制法》(BCA),对2021年之前每年国防和非国防项目的自主性支出水平分别设置了上限。也就是说,自2012财年以来的十年中,自主性支出一直受到法定支出上限的限制(并从2013年开始通过扣留对支出进行额外削减),而本财年将是这些上限生效的最后一年。

随着BCA在本财年到期,除非国会立法制定新的支出上限,2022财年乃至未来的自主性支出水平将不再受到特定的限制(当然仍要面对债务上限的问题)。拜登提交的完整2022财年预算申请(不受限)包含1.522万亿美元的自主性支出,比2021财年的水平(受限但包括新冠纾困紧急拨款)还要高出8.6个百分点。

如上一节所述,按照“标准”程序,国会两院要通过预算决议规定拨款的总支出限额,但面对拜登的狮子大开口,民主党席位占据实质多数 (220-211) 的众议院,和民主党席位仅占形式多数 (50-50,需要副总统补投一票) 的参议院,显然有着不同的政治格局与考量。

自知难以达成共同预算决议,议员们取而代之采用了一种被称为“推定决议” (deeming resolution) 的步骤,允许参众两院的拨款委员会各自按照“推定”的必要水平开展工作,为新财年的自主性支出项目拨款。不过参众两院必须分别通过自己的推定决议,正式规定302(a)拨款的限额。

据众院预算委员会,推定决议包含了某些技术和计分调整,以将总统预算申请中的顶线拨款数字转化为正式的302(a)拨款。众议院的推定决议为2022财年提供了1.506万亿美元的常规拨款,但所有12份拨款法案的总和在最终公布时预计将达到白宫申请的1.522万亿美元。

众议院6月14日以简单多数表决通过了2022财年的推定决议,随后便安排了对所有12份拨款法案的最终审议 (markup)。然而在参议院,推定决议享受不到这样快速通过的待遇,要面对来自冗长议事的挑战 (filibuster,需要参院60票多数表决结束辩论)。因此,参议院至今仍未就推定决议采取行动,也没有在这个时候安排最终审议。

参众两院均未提交2022财年预算决议;通过推定决议之后,众议院的12份拨款法案经过汇总提交全院表决 来源:CRFB

推定决议这条路走不通,还有一条路摆在参议院民主党人面前,那就是【拜登这四年】系列里被反复提及预算调停程序 (budget reconciliation)。可这看似砍瓜切菜的“神器”,为何迟迟没有被祭出呢?

“包治百病”的预算调停程序哪一步出了问题?

参议院多数党领袖查克·舒默其实在6月16日就已召集参院预算委员会的全体民主党成员,开始推进一份预算决议的起草工作(外链),以期用于启动预算调停程序,避免来自冗长议事的挑战,通过简单多数表决(50票)强行通过2022财年预算。

成也50票,败也50票,拜登若是放下跨党派合作的执念,只要民主党内部团结一心,预算调停确实可以完全无视共和党的阻挠。问题就出在民主党内部并非铁板一块。西弗吉尼亚州的民主党资深参议员、温和派代表Joe Manchin,现在已经成为党内左翼进步派人士的心腹大患。

作为代表特朗普票仓深红州的一名民主党参议员,现年73岁的Manchin宛如一块旧式跨党派政治的活化石。他在堕胎和持枪权议题上长期站在共和党一边,支持特朗普政府的移民政策,投票赞成特朗普提名的所有高院大法官人选,坚决反对立法推翻冗长议事规则。但与此同时,Manchin多次投票反对取缔《平价医保法案》(“奥巴马医保”),投票反对2017年《减税就业法案》(“特朗普减税”)通过。在针对特朗普的两次弹劾审判当中,Manchin都投票赞成判特朗普有罪。

参议院的50-50席位格局,给予了Manchin绝无仅有的政治影响力,只要他坚持“做自己”,民主党就不可能利用预算调停让任何法案强行通过。Manchin在3月的预算调停中,勉为其难地与本党一道投票通过了新冠纾困法案“美国救济计划”,随后他多次公开表态,如果没有共和党人参与,他一定会阻碍拜登的下一份大规模财政支出计划:“我不打算通过预算调停来做[拜登基建]。在做出尝试之前,我不会支持一份完全把共和党人排除在外的法案。”他还对民主党同僚指教一番:“我想对我的朋友们这样说,你们现在手握权力......不要滥用它。”

拜登、舒默乃至民主党议员要么得以整顿科技巨头和向极富群体加税为条件,说服Manchin“尽快归队”,要么得向共和党温和派寻求妥协,接受基建支出方案的大幅缩水。不论做出哪一种选择,参议院都不太可能在进入夏季休会之前提交可行动的预算决议。

联邦债务上限:能被推到明天的问题都不成问题

特朗普政府时期出台的2019年《两党预算法》,将联邦债务上限暂停到2021年7月31日。财政部预期国会将及时提高或再度暂停债务上限。若国会到7月31日仍未采取行动,财政部将像过去一样迅速介入,自8月1日起部署“非常规措施” (extraordinary measures),临时通过消耗财政部的现金余额偿付联邦债务利息、维持政府正常运转。

与近年来的联邦债务上限到期事件——如2017年3月、2017年12月和2019年3月——不同的是,如果8月1日债务上限恢复,届时财政部手头可能会持有高于以往水平的现金余额,缘于为应对新冠疫情发行短期美债产生的流动性缓冲。

财政部5月5日发布的再融资声明显示,如果债务上限恢复,财政部将在部署任何“非常规措施”之前持有高达4500亿美元的现金。这些额外现金将推后联邦政府不再有能力全额和按时偿付所有债务的最后期限,甚至可能“续”到2022财年初。这将允许国会游刃有余地通过新财年拨款解决债务上限问题,并有可能将财政预算的短期拨款与债务上限法规的长期改革结合起来,以消除反复触及债务上限带来的金融风险。

财政部准备了4500亿美元现金(而不是此前预期的约1180亿美元)应对联邦债务上限到期 来源:US Treasury

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作者:张一苇

评论
188******53
2021/07/13 16:05
张一苇 回复188******53
2021/07/14 00:59
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