双语阅读

监管金融科技:正在发生什么,挑战在哪里?

2019/10/24 13:31
收藏
对照中文英文原文
与金融科技相关的政策措施可以有效地分为三类:(i)直接监管金融科技活动的政策措施;(ii)侧重于在提供金融服务方面使用新技术的活动;(iii)更加具体地推进数字金融服务。

国际清算银行金融稳定研究所(FSI)主席Fernando Restoy于2019年10月16日在第十六次银行公私部门区域政策对话“新金融生态系统中的挑战与机遇”上的演讲。

介绍

首先,我要感谢主办方邀请我参加这一重要论坛。

在今天的会议上,与技术发展及其对金融体系的影响有关的问题显得尤为突出。这是很合乎逻辑的,因为这些问题已经成为公共部门和私营部门之间正在进行的对话的一个主要主题。

国际清算银行正在努力更好地了解新技术对金融市场的影响,并帮助其利益相关者应对相关的政策挑战。事实上,这是国际清算银行中期战略《创新2025》的一个关键主题。特别是,《创新2025》规定在国际清算银行设立一个创新中心,其目的是为各国中央银行深入了解关键的技术趋势;在技术领域开发公共产品,以改善全球金融体系的功能;并成为中央银行创新专家网络的焦点。

金融稳定研究所(FSI)将通过在新技术环境下的能力建设和传播良好的监管和监督政策方面的工作作出贡献。实际上,今天我想谈谈为解决金融市场参与者使用新技术的影响而采取的政策行动。事实上,为金融科技设计一个适当的政策框架是世界各地面临的一个重大挑战。一方面,为了经济和金融系统的利益,当局需要帮助科技发展的潜在利益实现。金融科技承诺提高提供金融服务的效率,拓宽服务范围,增加竞争,促进普惠金融。另一方面,政策制定者必须解决一系列可能需要公共干预的风险。特别是,对技术和不受监管的第三方供应商的日益依赖加剧了运营风险;新的支付体系和工具可能危及市场的完整性,最终危及货币体系;新产品可能被误卖给不了解其风险或无力承担风险的消费者;新技术带来的商机可能会侵蚀隐私,鼓励不道德的行为。

在不同程度上,监管机构正努力应对多个司法管辖区面临的所有这些挑战。但这些政策行动是否足以保障金融业的有序现代化,更不用说应对科技对实现关键社会目标构成的持续风险,仍有待观察。

在这次演讲中,我想与大家分享一些关于当前金融科技领域发展和相关政策挑战的想法。为此,我将借鉴国际清算银行正在进行的工作,特别是我们目前正在进行的一项关于国家和全球政策举措的FSI研究,以调整现有的金融监管以适应新的活动和参与者。

政策行动的类型

与金融科技相关的政策措施可以有效地分为三类:(i)直接监管金融科技活动的政策措施;(ii)侧重于在提供金融服务方面使用新技术的活动;(iii)更加具体地推进数字金融服务。

第一类措施涉及监管数字银行、P2P贷款或股权融资、机器人咨询和支付服务等具体活动。第二类包括关于市场参与者使用云计算、生物识别或人工智能等技术的新规则或指导方针。第三类包括促进政策举措,如与数字身份、数据共享和建立创新中心、沙箱或加速器相关的政策举措。在过去几年中,大多数司法管辖区在这三个领域中的部分或全部实施了政策措施。现在,我简单介绍一下各种政策措施。

调整监管范围

总的来说,技术的发展还没有导致金融监管结构的任何重大变化。在其核心内容中,有关审慎保障措施、消费者保护和市场诚信的规则手册基本未受影响。

特别是,任何需要对从公众筹集的资金进行重大风险转化的活动,仍需要银行执照。当非银行机构获准从公众那里获取现金——通常用于支付服务——它们在保护客户资金方面面临着严格的限制。例如,对瑞士金融科技牌照持有者设定的最高额度为1亿瑞士法郎,或对巴西和中国的未偿付客户余额设定的100%准备金要求等充足的流动性覆盖。此外,在制定针对数字银行的具体许可要求方面,几乎没有采取任何行动。在一些司法管辖区(如欧元区),监管机构就标准要求如何适用于新业务模式发布了指导意见。然而,只有少数司法管辖区——尤其是中国香港和新加坡——对以数字服务为中心的银行制定了具体的许可要求。

类似的方法也被用于其他领域,如投资建议(机器人建议)或保险服务(保险科技)。一般来说,虽然一些市场监督机构已就具体的监督指导或期望作出了通报,但并未预见这些活动会有具体的许可证制度。

对于电子货币的发行、支付服务的提供以及股权和贷款众筹等活动,已经制定了具体的许可和业务操作要求。在大多数情况下,监管要求侧重于保护消费者和投资者——特别是保护客户资金——反洗钱(AML)和打击恐怖主义融资(CFT)以及业务弹性。

不同司法管辖区对加密资产和相关活动的监管存在显著差异。一般来说,方法取决于发行人的性质(无论是否受监管)、履行的职能(如支付手段、投资机会或获得服务的途径)以及基础资产(证券、商品等)的存在和性质。有关部门经常发出警告(主要指用于投资目的的加密资产),并澄清适用于发行人、持有人和中介机构的监管规定。此外,一些国家已经禁止了特定的加密资产相关活动(如比利时、中国、印度和墨西哥)。

监管启用技术的使用

虽然监管机构的目标通常是技术中立,但一些司法管辖区已采取行动,处理使用特定创新所带来的正面影响和风险。作为支持政策的一个例子,应用程序编程接口(API)的使用在欧盟、墨西哥和新加坡等国家得到了明确的推广,以促进开放银行业务。

在某些情况下,当局需要采取行动,为技术创新在金融行业的有效应用提供法律确定性。例如,如果要接受分布式分类帐技术(DLT)作为证券交易结算的最终决定,情况就会如此。在受监管的交易(如开立银行账户)中,使用生物识别技术识别客户也是如此。

然而,在大多数情况下,政策的重点是限制与技术使用相关的潜在风险。特别是,随着受到监管的金融机构越来越多地使用云计算,当局已经制定了要求(如巴西)或发布了建议(如欧盟)来控制和管理相关的操作风险。

一些权威机构也在着手解决滥用人工智能和机器学习算法所带来的风险,例如在信贷或保险承保方面。例如,在卢森堡和新加坡,当局发表的论文强调了个人数据处理不当、治理不善、缺乏透明度和不道德行为所带来的风险。在新加坡,当局也发布了高级别的原则,要求公司在控制这些风险时要遵守

启用政策

大多数司法管辖区已采取政策,为数码服务建立基础设施。这些改革包括允许金融机构使用数字技术,在不需要客户亲临的情况下识别和核实客户。

在一些司法管辖区(如中国香港、印度和新加坡),当局已设立中央平台,为市民提供一套独特的电子钥匙,供市民在所有类型的交易(包括公营及私营机构)中核实身分。

其他司法管辖区已采取行动,规范不同玩家之间的客户信息交换。在欧盟,新的《支付系统指令》(PSD2)规定,在客户同意的情况下,支付服务提供商(包括银行)之间以及第三方提供商(如账户聚合商或支付发起者)之间的支付账户数据可以转移。在印度,中央系统存储、保护和促进客户金融数据的交换,这些数据可以由金融公司提供,并在客户同意的情况下发布给金融公司。

此外,大多数发达国家和新兴市场经济体都制定了各种安排,旨在促进新技术在金融行业的有序应用。这些安排以创新中心、监管沙箱和加速器的形式出现。

创新中心是其中最普遍的推动者。它们为创新公司或产品提供支持和指导,以促进对监管要求的良好理解。许多司法管辖区还创建了监管沙箱,允许在受控的环境中评估与新业务模型相关的风险。到目前为止,沙箱主要用于评估消费者在使用新应用程序、产品或服务时是否得到了充分的保护。在接受项目的标准、测试参数、应用过程和退出策略方面,方法各不相同。在某些情况下,最终结果只是授权继续提供经过测试的产品或服务,而在其他情况下,可能还包括调整或对现有监管要求的正式澄清。只有少数司法管辖区(如法国和英国)创建了创新加速器,明确支持可能与央行操作或监管监督直接相关的项目。

等待政策挑战

这一概况表明,迄今为止,当局在政策上采取了零敲碎打的方式,采取了一系列广泛的措施来实现各种政策目标。迄今为止,针对新金融科技活动和技术的监管,似乎更多地关注于遏制消费者和数据保护以及运营弹性方面的风险,而不是加强审慎的保障措施。一般认为,就目前而言,新技术本身不会对金融稳定构成任何重大风险。这是基于这样一种看法,即新的商业模式很少会带来重大的风险转型,而加密资产等风险更大的创新迄今只得到了有限的应用。所有这些都限制了技术发展破坏金融体系稳定的可能性,至少到目前为止是这样。这种看法解释了为什么谨慎监管的范围——无论是宏观还是微观——在多数司法管辖区几乎没有改变。

但新形式的系统性风险是否会从大型科技公司(提供广泛金融服务的大型非银行科技公司)中产生,以及当前的监管是否能充分遏制这些风险,仍有待观察。考虑到资本金或流动性要求等标准的审慎工具很难成为最有效的应对措施,新的系统性风险来源(如重大网络事件)可能需要用新的政策工具加以解决。

另一个需要更多政策反思的领域是创新对金融服务业结构的影响,以及这可能如何影响市场功能。

诚然,技术发展将对金融业产生怎样的影响,以及影响到什么程度,目前还远不清楚。或者,技术可能会在多大程度上促进竞争和多样性——正如人们经常假设的那样——或者,它可能会催生新的(可能是全球性的)大型科技寡头,这些寡头可能会损害消费者的利益,并产生新的金融稳定风险。这一过程可能是一种看似有效的熊彼特动态的结果,在这种动态中,新的、更有效的进入者将超越现有者。然而,在这样的过程中,网络外部性可能导致——在缺乏公共干预的情况下——一个围绕自然寡头的更集中的行业。另一个问题是,现有的监管规定是否会对传统企业或新企业进行不适当的惩罚,从而扭曲该行业的重组。

根据对这些问题的回答,不同类型的公共干预或多或少是合理的。因此,仍需要大量的分析和证据来决定对监管框架可能进行的进一步改革。无论如何,向新市场结构的过渡可能会使特定商业模式的可持续性受到压力,可能会侵蚀一些传统金融机构的生存能力。因此,审慎监管机构和国际标准制定机构需要密切监控这一过程,并迅速采取行动,尽可能地促成金融部门的有序转型。

同样的活动,同样的规则?

正如我刚才提到的,当前监管辩论的一个关键方面是,金融服务监管如何能够促进行业结构的有序调整,以适应以新技术、新参与者和新活动为特征的新环境。

一个被广泛接受的原则是,政策行动的目标应该是将监管套利的空间降至最低。这一原则激发了近期许多监管方面的发展。新技术帮助新玩家执行传统上只有受到严格监管的机构才能执行的活动。因此,应调整管制,以防止产生风险的商业活动在实体之间转移,以寻求较轻的管制控制。

尽管如此,这一原则的实际实施远非易事。

在这方面,“同样的活动,同样的监管”的概念经常被视为促进公平竞争环境和防止金融科技和大科技出现之后的监管套利的健全政策的参考。关键思想是,所有参与特定受监管活动的实体都应该遵守相同的规则,无论它们的性质或法律地位如何。

然而,同样的活动可能会产生不同的风险,这取决于谁来执行。例如,与吸收存款的机构相比,如果贷款或证券投资是由封闭式共同基金(几乎不进行任何风险转化)承担的,那么金融体系面临的风险是不相等的。吸收存款和风险投资的这种结合恰恰是审慎监管的目标,不一定适用于只从事后者活动的实体。

银行提供的一些服务——例如支付处理——可以由银行的子公司来执行,而这些子公司的资金并非来自存款。然而,特别是在大金融危机之后,监管机构已经认识到,风险不可能轻易地在与银行机构相关的法律实体之间进行隔离和分散。因此,它们采取了一种保守的方法来界定合并的范围,在此基础上,银行集团必须满足审慎的要求。

因此,与一些非银行竞争对手相比,银行机构甚至它们的非吸收存款的子公司都要遵守不同的规则。这可能会影响不同公司在某些细分市场的竞争地位。然而,如果针对所有从事特定活动的实体完全统一监管框架,金融稳定可能会受到影响,因为一些机构产生的系统性风险比其它机构多(或少)。这就限制了纯粹基于活动的方法的使用范围。

大科技(注,如Amazon、Facebook、Google)的案例也显示了严格的基于活动的方法的局限性。这里的要点是,大型科技公司的财务活动存在于更广泛的业务组合中,可能包括电子商务、支付服务、信贷承销、财富管理和其他活动。不难想象,大型科技公司不仅会通过其业务规模,还会通过每项活动产生的破坏稳定的风险相互作用,产生系统性风险。如果事实果真如此,人们可能会辩称,需要一种更全面的监管方法,一种关注实体、它们的活动和更广泛生态系统的方法。这将再次证明背离相同活动,相同监管的原则是合理的。

无论如何,可以考虑采取措施消除不同类型机构的监管要求之间的差异。例如,很难说与消费者保护或“反洗钱”等政策目标相关的规则应该有本质区别,因为在某些司法管辖区,情况仍然如此,这取决于公司持有的许可类型。这些要求显然应遵循相称的办法,但相称性应根据不同公司- -由于其业务规模或所使用的技术- -所造成的风险来确定,而不是根据它们的法律地位。

所有这些都支持这样一种观点,即以活动为基础的监管本身并不代表能够在新技术环境中保持监管框架稳健的灵丹妙药。最有可能的是,它应该被视为对基于实体的监管的补充,而不是替代。

当然,确定所需的不同类型监管措施组合的确切形式是一项重大的政策挑战。无论如何,金融当局需要协调他们在其他政策领域采取的行动,如竞争或数据保护。同样重要的是,考虑到创新的全球范围和许多新参与者的商业模式,它们需要与其他司法管辖区的同行合作。

结论

25个世纪以前,德谟克利特说过:“不要相信所有的人,要相信有价值的人;前者是愚蠢的,后者是谨慎的标志。”为了充分监管金融科技,当局将需要运用政策制定中经常需要的审慎与决心这一难以捉摸的组合。需要谨慎行事,以避免阻碍最终可能造福社会的创新,并防止金融稳定或市场诚信等关键公共目标成为短期产业政策目标的次要目标。

至于决心,主要在于一旦认识到新出现的风险,就立即采取行动加以防范。但也需要决心来支持不同领域和司法管辖区的当局之间的必要合作。

多谢。

为提升阅读体验,智堡对本页面进行了排版优化 查看原文
评论